מכון ירושלים למחקרים אסטרטגיים

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

סגן נשיא מכון ירושלים למחקרים אסטרטגיים.

במהלך שנת 2017 רשמה מדיניות החוץ של ישראל שורת הישגים, חלקם חסרי תקדים – המשקפים הכרה בקיומו של איום משותף, והערכה לתרומתה של ישראל במגוון תחומים. קשייה המדיניים של ישראל לא עברו מן העולם. אך יש להמשיך במאמצים לבסס את המגמה המסתמנת, ולקיים את התנאים שאיפשרו את מימושה – ובכלל זה, שותפות האינטרס עם גורמי מפתח במדינות ערב, והניהול המושכל והזהיר של מאפייני הסכסוך עם הפלסטינים.

הצהרת טראמפ על הכרת הממשל האמריקני בירושלים כבירת ישראל מסתמנת, בדיעבד, כגולת הכותרת של שרשרת מהלכים יוצאי דופן, שיש להם משמעות מצטברת לגבי מעמדה של ישראל בעולם. זאת, למרות ההצבעה בעצרת הכללית של האו"מ בשאלת ירושלים, שאין לה משמעות מעשית – אך היה בה כדי להמחיש את הפער, שעדיין נותר בעינו, בין יחסים חמים ואף אסטרטגיים במישור הבילטרלי והאזורי לבין המתרחש בזירות רב-לאומיות. בחשבון הכולל, במהלך שנת 2017 רשמה מדיניות החוץ של ישראל שורה של הישגים, חלקם חסרי תקדים, בזירה הבינלאומית.

ביסודה של התמורה המסתמנת ביחס כלפי ישראל ניצבת, בראש ובראשונה, הכרה רחבה מאי פעם בעבר באשר לאופיו ולחומרתו של האתגר האסטרטגי המשותף שהאסלאמיזם הטוטליטארי מציב. ולצידה, ההערכה הגוברת באשר לתועלת שבשותפות מתהדקת עם ישראל במגוון תחומים, ביטחוניים ואזרחיים.

על העובדות קשה לחלוק, גם אם הנושא הפך – שלא לטובת העניין – למוקד של התנצחות פוליטית בין ראש הממשלה ליריביו. ביסודה של התמורה המסתמנת ביחס כלפי ישראל ניצבת, בראש ובראשונה, הכרה רחבה מאי פעם בעבר באשר לאופיו ולחומרתו של האתגר האסטרטגי המשותף שהאסלאמיזם הטוטליטארי מציב לחלק גדול ממדינות העולם; ולצידה, ההערכה הגוברת באשר לתועלת שבשותפות מתהדקת עם ישראל במגוון תחומים, ביטחוניים ואזרחיים. בה בעת, מציאות חדשה זו מתאפשרת בשל שותפות האינטרס העמוקה שהתהוותה בין ישראל לבין כמה ממדינות המפתח באזור עצמו; וכן בזכות הניהול השקול והזהיר של הסכסוך עם הפלסטינים, המוכיח את עצמו כהשקעה אסטרטגית ארוכת טווח, גם אם מדיניות זו של "יד רכה" – כלפי אלה שאינם מעורבים במישרין בטרור – היא למורת רוחם של גורמים משמעותיים בחברה הישראלית.

קשייה המדיניים של ישראל לא עברו מן העולם. עמדותיה בסוגיה הפלסטינית – ובשאלת ירושלים – נתקלות בהתנגדות עזה באירופה, כולל מצד ידידות מסורתיות כגרמניה. הרוב האוטומטי בעצרת האו"מ, גם אם הצטמצם, עדיין קיים. מדיניותה של רוסיה בסוריה ועמידתה לצד איראן מעוררת דאגה. תנועות החרם ממשיכות לפעול, ורושמות לעצמן הישגים מזדמנים. אף על פי כן, שרשרת האירועים וההישגים המתוארת כאן היא בעלת חשיבות מרחיקת לכת, ויש למצות את המאמצים להפיק ממנה את מירב התועלת המדינית ולקיים את התנאים שאיפשרו את מימושה.

מסמך זה בא למפות את תנופת העשייה המדינית הישראלית; לבחון את סיבות היסוד שהובילו להישגים אלו ואפשרו אותם; לעמוד על השלכותיהם האסטרטגיות; ומתוך כך, להציג שורה של המלצות במבט לעתיד.

2017 – "שנת פלאות" מדינית

הכרזתו של הנשיא דונלד טראמפ (6 בדצמבר 2017) שהממשל האמריקני מכיר בירושלים כבירת ישראל ומתכנן להעביר את השגרירות האמריקנית אליה (אומנם מבלי לקצוב לכך מועד) עולה בקנה אחד עם חקיקת הקונגרס משנת 1995, ועם רוח הבטחות הבחירות שפיזרו שלושת קודמיו – אך לא קיימו. עם זאת היא מהווה נקודת ציון משמעותית במאבק, הנמשך עוד מאז 1949, על עיצוב עמדתה של ארה"ב בשאלת ירושלים: לראשונה מאז קום המדינה הכיר הנשיא בעצם העובדה שישראל היא הריבון בירושלים. הנכונות להציג את המציאות כהווייתה, אחרי שני דורות של כניעה ללחצים ואיומים ערביים ואסלאמיים, מסמנת הישג מדיני ישראלי מן המעלה הראשונה.

הצעד האמריקני מגדיר מחדש, למורת רוחם הקולנית של הפלסטינים, את המסגרת המדינית (מה שמכונה Terms of Reference) לכל משא ומתן עתידי. הוא גם משקף, במוצהר, את החלטת הנשיא לנטוש דפוסי פעולה של פיוס הפלסטינים, ויצירה מכוונת של פער עמדות מול ישראל – שאותם נקט קודמו בתפקיד, בניסיון שלא צלח לקדם את המו"מ המדיני. תהיה זו טעות מובהקת להמשיך ולנסות מה שכבר נכשל שוב ושוב, הסביר טראמפ בהצהרתו, ובתוך כך קירב עוד יותר את עמדות המוצא של ארה"ב לאלו של ישראל.

במהלך "שנת הפלאות" 2017 נרשמה שורה ארוכה של אירועים אסטרטגיים ודיפלומטיים המצטברים, במאזן הכולל, לכדי תמורה היסטורית במעמדה הבינלאומי של המדינה.

למרות ייחודו, לא היה זה אירוע מבודד. במהלך "שנת הפלאות" 2017 – שהייתה גם שנת המאה ועשרים לקונגרס באזל, שנת המאה להכרזת בלפור, שנת השבעים להצבעה בעצרת האו"ם על הצעת החלוקה ויובל למלחמת ששת הימים – נרשמה שורה ארוכה של אירועים אסטרטגיים ודיפלומטיים המצטברים, במאזן הכולל, לכדי תמורה היסטורית במעמדה הבינלאומי של המדינה. מדובר בעיקר בשורת ביקורים חסרי תקדים של ראש הממשלה ביעדים חדשים וחשובים, ושל מנהיגים בעלי שיעור קומה עולמי בישראל, וכן בהידוק משמעותי של שיתופי הפעולה הביטחוניים, כולל תרגילים משותפים. הרשימה היא יוצאת דופן בהיקפה ובמאפייניה.

בפברואר 2017 ביקר ראש הממשלה בנימין נתניהו – במסע חסר תקדים במאפייניו – בסינגפור ובאוסטרליה. בשני המקרים מדובר בידידות ותיקות, ואף על פי כן, מתכונת הביקורים בשתיהן העידה על תמורה במהות היחסים. הקשר האיתן בין ישראל לסינגפור, שחלק חשוב ממנו נרקם במרוצת השנים בממד הביטחוני (קציני צה"ל, באצטלא של "מדריכים מקסיקניים", היו מעורבים בבניית יכולתה של מדינת האי הקטנה להגן על עצמה כמעט מאז ימיה הראשונים), התנהל במידה רבה בחשאי: ביקור הנשיא חיים הרצוג ב-1986 כמעט הצית עימות צבאי בין סינגפור למלזיה המסלמית השכנה, וביקורו החטוף של ראש הממשלה יצחק רבין ב-1993 לא נשא אופי רשמי. לעומת זאת, השתתפותו של הנשיא ראובן ריבלין בהלווייתו של האב המייסד של סינגפור, לי קואן יו – מגדולי המדינאים של המאה האחרונה – לא עוררה כל התנגדויות, ובאפריל 2016 בא לי שיין לונג (בנו, המכהן כיום כראש הממשלה) לביקור ראשון מסוגו בישראל. הוא אף התייחס בריש גלי לסוגיית הסיוע הביטחוני ולעומק הקשר בין שתי המדינות. בביקור הגומלין של נתניהו כבר בא לידי ביטוי שלב חדש וגלוי זה ביחסים שבין שתי המדינות.

באוסטרליה, שבה שהה חמישה ימים, זכה נתניהו לגילויי אהדה מובהקים הן מצד הקהילה היהודית (הדינמית והחזקה) ואף הציבור הרחב, והן מן הדרג המדיני הבכיר, בהובלת ראה"מ מלקולם טרנבול ושרת החוץ ג'ולי בישופ. האוסטרלים נתנו ביטוי הן לתמיכתם בישראל בפורומים בינ"ל והן לעניינם בהידוק הקשרים הבילטרליים – כלכליים, טכנולוגיים וצבאיים. בביקור הגומלין של טרנבול בישראל בסתיו 2017 – לרגל חגיגות יובל המאה לשחרור באר שבע, בהסתערות המפורסמת של בריגדת חיל הפרשים הקל האוסטרלית – נחתם פורמלית מזכר הבנה להעמקת שיתוף הפעולה בין שתי המדינות, על רקע כוונת אוסטרליה לממש תוכנית רחבת-היקף להתעצמות צבאית.

קדם למסע זה ביקור בוושינגטון באמצע פברואר. ניתן לכאורה לתארו כשגרתי: ביקורים של ראשי ממשלה ישראליים בוושינגטון, שלפני שני דורות ארה"ב עדיין התחמקה מלאפשר אותם, הפכו בעשורים האחרונים לעניין מובן מאליו. עם זאת, ראוי לציין כי נתניהו היה בין אורחיו הראשונים של דונלד טראמפ, פחות מחודש לאחר השבעתו.

בהיבטי התוכן, הקו העמום שנקט הנשיא לגבי אפשרות "פתרון שתי המדינות" סימן, אם לא מפנה חד בעמדת ארה"ב, לפחות נכונות לנטוש את אפיקי "השכל הישר" שהשתלטו על השיח המדיני האמריקני והבינ"ל בתקופת כהונתם של שני קודמיו. ראוי להזכיר, בהקשר זה, כי רעיון המדינה הפלסטינית על בסיס קווי 1967, בחילופי שטחים מצומצמים, לא היה רק נחלתו של ממשל אובמה. הוא קנה לו אחיזה כבר בתקופת כהונתה של קונדוליסה רייס כשרת החוץ בממשל בוש הבן, במסגרת תהליך אנאפוליס.

משמעותי הרבה יותר, בהיבטיו הסמליים והמהותיים כאחד, היה ביקור טראמפ בישראל במאי 2017. לראשונה אי פעם בחר נשיא אמריקני בישראל כאחד היעדים של מסעו הראשון מעבר לגבולות ארה"ב. הוא הגיע לישראל בהמשך ישיר לביקור בסעודיה – כשהמסר הברור הוא שאין בעיניו סתירה בין הדברים. לראשונה ביקר נשיא מכהן בכותל המערבי. נימת דבריו בישראל הייתה חמה ואוהדת, בייחוד בנאומו במוזאון ישראל. מנגד, במפגש עם מחמוד עבאס – בבית לחם, לא בראמאללה – תבע ממנו טראמפ בפומבי לשים קץ למימון הנרחב של משפחות האסירים וההרוגים הפלסטיניים, ברוח חקיקת "טיילור פורס" המתגלגלת בקונגרס. בישראל נשמעו אומנם ביטויי מורת רוח ודאגה נוכח היקף עסקות הנשק שהוצעו לסעודים, אולם הרושם הכללי היה של מפנה ביחסים.

השתתפותו של ראש הממשלה, כדובר הלא-אפריקני היחיד, בפסגת הגוש הכלכלי של מערב אפריקה (ECOWAS) שהתכנסה בליבריה בראשית יוני 2017, הייתה סימן נוסף למגמת השיפור החדה ביחסי ישראל עם רוב מדינות היבשת.

בחודש שלאחר מכן נרשמו עוד שתי נקודות ציון חשובות. השתתפותו של ראש הממשלה, כדובר הלא-אפריקני היחיד, בפסגת הגוש הכלכלי של מערב אפריקה (ECOWAS) שהתכנסה בליבריה בראשית יוני 2017, הייתה סימן נוסף למגמת השיפור החדה ביחסי ישראל עם רוב מדינות היבשת. אזהרתו של מלך מרוקו, מוחמד ה-6, כי לא יוכל להשתתף אם נתניהו יוזמן, נתקלה במשיכת כתפיים – עוד אינדיקציה להלכי הרוח באפריקה כלפי ישראל. בדומה לביקורו של ראש הממשלה במזרח אפריקה וועידת הפסגה עם מנהיגי האזור באוגנדה, בשנה שלפני כן, נוצל גם ביקור זה בין היתר לשורת פגישות בילטרליות, שחלקן נגעו להסדרת השבתם של מבקשי עבודה לארצות אפריקה. בהמשך השנה ביקר בישראל נשיא רואנדה, פול קאגאמה, ובסוף נובמבר נטל ראש הממשלה חלק באירועי ההשבעה של נשיא קניה (אם כי לא בטקס עצמו, מטעמי ביטחון), ונועד גם שם עם מנהיגים אפריקניים. דרום אפריקה אומנם נוקטת קו עוין, שעדיין משקף את משקעי העבר (יחסי ישראל עם משטר האפרטהייד והזיקה בין ה-ANC לארגונים הפלסטיניים), ואף שקלה השנה הורדה של דרג הייצוג הדיפלומטי:- אך זהו כיום היוצא מן הכלל המלמד על הכלל.

חשובה עוד יותר, בכל הקשור לאינטרסים ארוכי הטווח של ישראל, ולעיצוב, או אפילו הגדרה מחדש, של מקומה בסביבתה האסטרטגית, הייתה הפסגה המשולשת בסלוניקי באמצע יוני. זו הייתה הפעם השלישית שבה נפגשו נתניהו, נשיא קפריסין ניקוס אנסטסיאדיס וראש ממשלת יוון (ואיש השמאל המובהק) אלכסיס ציפראס – מפגשי פסגה משולשים קודמים התקיימו בניקוסיה ובירושלים. הפעם נלוותה למפגש גם מחווה של זיכרון ליהדות סלוניקי, בעבר אחת מן הקהילות הגדולות והפעילות ביותר בתפוצות, שגורשה אל מותה לפני שבעים וחמש שנה. ההודעה המשותפת שפורסמה בתום הדיונים מפורטת מאוד, ודנה במגוון תחומים – בראש ובראשונה בתחום הפקת האנרגיה במזרח הים התיכון, שבו גובלים המים הכלכליים של ישראל באלו של קפריסין. בדצמבר 2017 הסתמנה התקדמות נוספת במהלך האיטלקי-יווני-קפריסאי-ישראלי להקמת צינור גז לאירופה. אנרגיות מתחדשות, איכות הסביבה, מחקר ופיתוח – כל אלה מסומנים כנושאים שבהם יוזמות משותפות יכולות לעצב מחדש את מסלולן הכלכלי של מדינות ה"גוש" החדש.

חשובה עוד יותר, בכל הקשור לאינטרסים ארוכי הטווח של ישראל, ולעיצוב, או אפילו הגדרה מחדש, של מקומה בסביבתה האסטרטגית, הייתה הפסגה המשולשת בסלוניקי באמצע יוני.

ההודעה כמעט אינה מתייחסת להיבט הצבאי, אך דווקא בתחום זה התחוללו בשנת 2017 התפתחויות מרשימות. לא הייתה זו הפעם הראשונה שבה נטל חיל האוויר הישראלי חלק באימונים ביוון, לצד עמיתים ממדינות מספר, אך לראשונה הוזמנו – ובאו – גם משתתפים מארצות ערב. כמו כן התקיימו סבבי אימונים בקפריסין עבור חטיבת הקומנדו, ביוני, והכוחות המיוחדים של צה"ל, בדצמבר. הם תרגלו לוחמה בתנאים הרריים, שברור לכול כי נועדו להכין יחידות אלה למתארים מבצעיים בלבנון. להידוק זה של היחסים במשולש יוון-קפריסין-ישראל, המגשר על פני פערים פוליטיים ומתווה כיוונים לעתיד, יש השלכות מרחיקות לכת על מאזן הכוחות האזורי. יש בו אף כדי להשפיע על ראייתה של ישראל את עצמה כמדינה ים-תיכונית ולא רק "מזרח-תיכונית". במקביל מנהלות יוון וקפריסין דיאלוג דומה, אך פחות אינטנסיבי, גם עם מצרים: הן שותפות לעמדתה של ישראל המייחסת חשיבות עליונה ליציבותה של מצרים, ומסתייגת מן הנימה הביקורתית במדיניות האירופית כלפי משטרו של עבד אל-פתאח אל-סיסי.

בראשית יולי הגיע ראש ממשלת הודו, נארנדרה מודי, לביקור של שלושה ימים בישראל (ובה בלבד), גם הוא ראשון מסוגו אי-פעם. במהלכו באו לידי ביטוי חסר תקדים מאפייני שיתוף הפעולה המתהדק והולך, מחקלאות ועד חלל – או בניסוחו של ראה"מ נתניהו, Not even the sky is the limit. הממד הביטחוני מתבטא בעסקות נשק בהיקף גדול מאוד, וכמו כן – לראשונה – גם השתתפות של הודו, אומנם בהיקף מזערי, בתרגיל ה"בלו פלאג" הדו-שנתי של חיל האוויר, לצד ארה"ב, גרמניה, צרפת, איטליה, פולין ויוון. מעבר לאינטרס הכלכלי והתעשייתי, ניכרת ביחסים עם הודו – לקראת ביקור הגומלין של נתניהו שם בראשית 2018 – מידה יוצאת דופן של קרבה, הן אישית ופוליטית (יש זיקה אידאולוגית מסוימת בין ה-BJP לליכוד) והן פרי ראייתן העצמית של שתי המדינות כדמוקרטיות, הנתונות במערכה מול אויבים אסלאמיסטיים חסרי מעצורים.

בראשית יולי הגיע ראש ממשלת הודו, נארנדרה מודי, לביקור של שלושה ימים בישראל (ובה בלבד), גם הוא ראשון מסוגו אי-פעם. במהלכו באו לידי ביטוי חסר תקדים מאפייני שיתוף הפעולה המתהדק והולך, מחקלאות ועד חלל – או בניסוחו של ראה"מ נתניהו, Not even the sky is the limit.

התנופה המדינית של יולי 2017 לא הסתיימה בכך. במהלך אותו חודש השתתף ראש הממשלה באירועים בפאריס לציון שבעים וחמש שנים לגירוש יהודי העיר למחנות ההשמדה, לאחר שרוכזו באצטדיון החורף. במסגרת טקסי הזיכרון הבהיר נשיא צרפת, עמנואל מקרון – שהפך, עם ניצחונו בבחירות, לאחד מעמודי התווך של כוחות המרכז-שמאל באיחוד האירופי – כי בראייתו, אנטי-ציונות היא סוג של אנטישמיות בת-זמננו: מסר ערכי ומדיני חשוב בעידן שבו מנסות תנועות החרם במערב לשלול את עצם הלגיטימיות של הפרויקט הציוני, מעל ומעבר לכל ביקורת (הנשמעת גם מפי ידידים) על מדיניות ישראל בנושא הפלסטיני.

מצרפת המשיך נתניהו לפסגת ראשי המדינות של גוש וישגראד – פולין, צ'כיה, סלובקיה, הונגריה – המשמש זה כעשרים שנה עוגן מדיני ואסטרטגי של מה שרמספלד כינה בשעתו "אירופה החדשה": קבוצת מדינות שעמדותיהן כלפי ישראל אוהדות, ועם חלקן גם נבנו קשרים הדוקים של שיתוף פעולה צבאי-טכנולוגי ומודיעיני. צירופו של ראש הממשלה למפגש הפסגה, בבחינת "4V ועוד אחת", היה בגדר הוספת נדבך סמלי חשוב למערכת יחסים זו כפי שנרקמה בעשורים האחרונים. האירוע זכה לכיסוי תקשורתי בשל דברים חריפים שאמר נתניהו לעמיתיו, בחדר סגור, על חוסר התבונה שבמדיניות האיחוד האירופי כלפי ישראל, והקלטה שלהם הגיעה לידי התקשורת; אך סביר כי מארחיו, ובייחוד ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבאן, קידמו בברכה הערות אלה המשקפות גם את תחושתם כלפי המנגנון המוסדי בבריסל.

בשיחותיו התכופות עם נשיא רוסיה, ולדימיר פוטין, כולל ביקור קצר בסוצ'י באוגוסט, התמקד ראש הממשלה בסוגיה הסורית – הן בהיבטים של מניעת חיכוך בין הכוחות הרוסיים שם לבין גורמי צה"ל הפועלים במסגרת "המערכה שבין המלחמות" (מב"מ) לסיכול העברתו של אמל"ח בעל משמעויות אסטרטגיות לידי חזבאללה; והן בסוגיה הרחבה וארוכת הטווח יותר של הנוכחות האיראנית בסוריה, שיש יסוד להניח כי יעדיה האסטרטגיים שונים, לטווח הארוך, מאלו של רוסיה. עם זאת, נותר בעינו פער עמדות משמעותי, ואולי אף מסוכן, בין ירושלים למוסקבה בשאלה זו. כל זאת לצד קשרים בילטרליים וכלכליים שביסודם גם זיקות תרבותיות והיסטוריות, הבאים לידי ביטוי בקשר האינטנסיבי בין שתי המדינות בכל הרמות.

בשיחותיו התכופות עם נשיא רוסיה ולדימיר פוטין התמקד ראש הממשלה בסוגיה הסורית. עם זאת, נותר בעינו פער עמדות משמעותי, ואולי אף מסוכן, בין ירושלים למוסקבה בשאלה זו.

בהמשך לשרשרת של מהלכים תקדימיים יצא נתניהו בראשית ספטמבר לביקור – ראשון אי פעם של ראש ממשלה ישראלי – בשלוש תחנות באמריקה הלטינית. תחנתו הראשונה הייתה במקסיקו, שעם נשיאה, אנריקה פנייה נייטו, נרקמו יחסים אישיים חמים במרוצת השנים האחרונות. משם המשיך לקולומביה, ידידה ותיקה (השותפה למאבק כנגד הקו הארסי של "המחנה הבוליביאני" בהובלת ונצואלה); ולארגנטינה, שם עלה לשלטון בסוף 2015 ידיד – מאוריציו מאקרי – לאחר שנים של יחסים עכורים במיוחד עם קודמתו בתפקיד, כריסטינה קירשנר, שבין היתר נקטה צעדים מרחיקי לכת כדי לחפות על מעורבותה של איראן בפיגוע בבניין הקהילה היהודית (AMIA) בבואנוס איירס ב-1994. המסע שב והבליט את חשיבותה של ישראל כשותף כלכלי וביטחוני – ולמרבה הצער, הזדמנות טראגית להמחיש זאת התממשה כמעט מיד, כאשר צוותי חילוץ של פיקוד העורף שוגרו למקסיקו בעקבות רעש האדמה ב-19 בספטמבר.

ההשתתפות המסורתית בדיוני העצרת הכללית של האו"ם סיפקה הזדמנות למפגש מדיני חשוב נוסף, אף הוא תקדימי, בין ראש הממשלה לנשיא מצרים אל-סיסי, שהתקיים (ב-19 בספטמבר 2017) במלונו של הנשיא בניו יורק. זו הייתה הפגישה הפומבית הראשונה בין שניהם מאז עלה סיסי לשלטון ב-2013, אם כי מפרסומים לא רשמיים עולה כי אל-סיסי נועד עם נתניהו ומלך ירדן בפסגה חשאית בעקבה בינואר 2016, ועם נתניהו וראש האופוזיציה דאז, יצחק הרצוג, בהמשך אותה שנה. עצם קיומה של פגישה פומבית – ועל אחת כמה וכמה, האווירה הנינוחה ששררה במהלכה, והסיקור החיובי שניתן לה – המחיש את עומק התמורה במעמדה האזורי של ישראל, תמורה המקרינה גם על היחס כלפיה בזירה הבינלאומית. כל זאת, למרות אירועי הר הבית בקיץ 2017.

ההשתתפות המסורתית בדיוני העצרת הכללית של האו"ם סיפקה הזדמנות למפגש מדיני חשוב נוסף, אף הוא תקדימי, בין ראש הממשלה לנשיא מצרים אל-סיסי.

מנגד, אין מנוס מלציין את ההרעה ביחסים עם ירדן. סיבתם הישירה היא התגובה הירדנית הנזעמת על כך שראש הממשלה אימץ לחיקו, בפומבי ובנוכחות השגרירה עינת שליין, את המאבטח שירה למוות בשני אזרחים ירדניים (שאחד מהם לא היה מעורב בתקיפתו). ניסיונות להביא להסדרת המשבר, שמנע עד כה את שובה של השגרירה לעמאן, התקדמו לקראת פתרון במהלך נובמבר, אך נראה כי הצהרת טראמפ יצרה מצב שבו לא יוכלו הירדנים להשלים את המהלך בטווח המיידי.

חשיבות מיוחדת, כמהלך סמלי בעיקרו שגם לו יש השלכות מדיניות משמעותיות, נודעה לביקורו של נתניהו בלונדון, שם נטל חלק באירועים לציון מאה שנה להצהרת בלפור (2 בנובמבר). אל מול תביעותיהם של הפלסטינים – בין היתר, במאמר דעה של עבאס ב"גארדיאן" הבריטי – כי בריטניה תחזור בה מן ההצהרה ותתנצל על העוול ההיסטורי שזו גרמה להם, בחרה ראש הממשלה תרזה מיי להבליט דווקא את מחויבותה של בריטניה לישראל ולרעיון תקומתו של העם היהודי בארצו. יש לכך משמעות ייחודית בעידן שבו הפלסטינים עדיין פעילים מאוד במאמצים להביא לדה-לגיטימציה הן של המדינה והן של הפרויקט הציוני בכללותו.

אל מול תביעותיהם של הפלסטינים בחרה ראש הממשלה תרזה מיי להבליט דווקא את מחויבותה של בריטניה לישראל ולרעיון תקומתו של העם היהודי בארצו.

כאמור, בסוף נובמבר יצא ראש הממשלה לקניה; זמן לא רב אחר שובו היה מעורב במגעי ההכנה האחרונים לקראת הצהרתו של טראמפ בנושא ירושלים. אומנם אין הצדקה לתגובות הנסערות שזכתה לה משני עברי המתרס (החל בהשוואתו של טראמפ לכורש ובלפור, בעיני ישראלים נלהבים, ועד לתיאורה בפי הפלסטינים כ"פשע נגד האנושות"); אך יש לראות את האירוע בכללותו, ואת אוזלת היד של הפלסטינים, הערבים והעולם המוסלמי אל מול המהלך האמריקני, כביטוי חשוב נוסף לתמורה המתחוללת במעמדה של ישראל.

בהמשך יצא נתניהו לביקור קצר בפאריס ובבריסל. הוא נתקל אומנם בביקורת נוקבת, בין היתר במפגש עם שרי החוץ האירופיים, אך עצם קיומם של המפגשים היה בו כדי להמחיש כי לא יעלה בידי הפלסטינים להטיל על ישראל מצור מדיני, על אף הצלחתו היחסית של המהלך בעצרת האו"ם. דבריו של הנשיא מקרון שלא ייתן את ידו בשלב זה ליוזמה מדינית חלופית לזו של ארה"ב רוקנו מתוכן מעשי את איומיו של מחמוד עבאס "לפטר" את טראמפ כמתווך ולמצוא לו תחליף זמין.

בינואר 2018 מתוכננים הן ביקור גומלין בהודו והן מפגש פסגה, רביעי במניין, עם ראש ממשלת יוון ונשיא קפריסין. תנופת העשייה, בדרג ראש הממשלה, צפויה אפוא להימשך, ואיתה גם הרחבת אופקיה המדיניים של ישראל.

לקראת ינואר 2018 מתוכננים הן ביקור גומלין בהודו והן מפגש פסגה, רביעי במניין, עם ראש ממשלת יוון ציפראס ונשיא קפריסין אנאסטסיאדיס, הפעם בניקוסיה: תנופת העשייה, בדרג ראש הממשלה, צפויה אפוא להימשך, ואיתה גם הרחבת אופקיה המדיניים של ישראל. להשלכותיה, סיבותיה ולקחיה של מגמה זו יש חשיבות גדלה והולכת כגורם מכונן במדיניות הביטחון הלאומי של ישראל, בלא קשר לנגזרות הפוליטיות ולמאמציו של ראש הממשלה לתת ביטוי מובלט לחלקו האישי במהלכים אלה.

סיבות (ונסיבות)

בכינונה של שרשרת ההישגים שנמנו לעיל היה משקל רב למסכת המאמצים המרשימים והחריגים בהיקפם שהושקעו בתחום זה בשנים האחרונות על ידי ראש הממשלה ואנשי משרדו (בדגש על צוות המטה לביטחון לאומי) ועל ידי הסגל הדיפלומטי הישראלי, שאיכותו אינה זוכה תמיד להערכה שהיא ראויה לה. סייעו בידם גורמים רלוונטיים במערכת הביטחון ובקהיליית המודיעין; המשרדים הכלכליים הרלוונטיים, שחשיבותם כבר צוינה בהקשר זה; בחלק מן המקרים, גורמים עסקיים רבי השפעה במדינות היעד שיש להם עניין בהידוק הקשר עם ישראל, וחברות ישראליות הפעילות בחו"ל; כמו גם ארגונים יהודיים – אמריקניים ואחרים – הזוכים למעמד מדיני משל עצמם ומסייעים גם בקידום סדר היום המדיני-אסטרטגי של ישראל.

ההכרה, המתבססת והולכת משעה שנפתחת הדלת לשיתוף פעולה ביטחוני וכלכלי כאחד, ביכולתה של ישראל לתרום באופן משמעותי ליכולותיהן של שותפותיה: צבאית, מודיעינית וטכנולוגית.

בה בעת תרמו לתמורה במעמדה המדיני של ישראל גם ארבעה גורמי יסוד שניתן להגדירם, ביתר דיוק, כשתי סיבות מחוללות שינוי ושתי נסיבות שאפשרו את מימושו:

א.  סיבה מחוללת ראשונה היא השינוי התודעתי שקנה לו אחיזה בדרג המדיני והמקצועי במדינות רבות בעולם, בכל הקשור לקיומו של איום ביטחוני מוחשי שיש להילחם בו באופן אפקטיבי. זוועות הטרור האסלאמיסטי, לצד לחצי ההגירה, המחישו למקבלי ההחלטות בדרג הפוליטי כי ללא מאבק נחוש כנגד האיום תיסחף דעת הקהל מתחת לרגליהם לעבר עמדות ומפלגות בימין הפופוליסטי. הגורמים שמלאכתם בכך – "הקהילייה הקוגניטיבית" של אנשי צבא ומודיעין, זוכים כעת לאוזן קשבת. ברוב המקרים הדבר מוביל גם ליתר הבנה של עמדות ישראל ושיקוליה, בכל הקשור בהגנה על המדינה ועל ביטחון אזרחיה. זו הבנה המשתקפת גם בעמדות הדרג הפוליטי, אפילו במדינות אירופיות שבהן הממסד הדיפלומטי המקצועי עדיין עוין ביסודו.

ב.  חשובה לא פחות היא ההכרה – המתבססת והולכת משעה שנפתחת הדלת לשיתוף פעולה ביטחוני וכלכלי כאחד – ביכולתה של ישראל לתרום באופן משמעותי ליכולותיהן של שותפותיה: צבאית, מודיעינית וטכנולוגית. במישור האזרחי והכלכלי, מדובר במדינה שהשכילה לסמן את עצמה כאחד ממוקדי הידע במגוון תחומים שבהם נדרשת גישה חדשנית ויצירתית. כאמור, ישראל מוצאת שווקים לתוצרתה, וגורמים המעוניינים בתרומתה, הן במדינות המפותחות, הן באלו, כמו סין, שעלו על מסלול של צמיחה מואצת, ואף באלו (כמו מדינות אפריקה) הנמצאות על סף הזינוק. במישור הצבאי-ביטחוני משותפת לכולן המודעות הגוברת לקיומם של איומים חדשים וא-סימטריים המחייבים מענה – וכנגזרת מכך, ההתעניינות במה שיש לישראל להציע בתחומים אלה. מבלי להיכנס לפירוט יתר, או להתיימר כי המדובר ברשימה ממצה של נושאי שיתוף הפעולה (יש רבים נוספים שלא יוזכרו), ראוי להזכיר שלושה מכלולים ספציפיים שבהם יש לישראל מה להציע.

  • לוחמה בטרור, כולל שכבות ההגנה והסיכול השונות, והמיומנות שהצטברה בישראל באשר לאמצעי אמנעה ולדרכי תמונת המודיעין הנדרשת להתרעה קונקרטית. בין היתר התגבשו בשנים האחרונות תפיסות מבצעיות לגבי התמודדות עם התופעה של התנעת "זאבים בודדים" באמצעות הרשתות החברתיות: סוגיה שהיא רלוונטית כיום בפאתי פאריס או בריסל לא פחות מאשר באזורי החיכוך בין ישראל לפלסטינים.
  • הגנה נגד טילים – תחום שבו ישראל הייתה הראשונה בעולם להציב מערכת יירוט בשדה הקרב, ברמות הצלחה (מקרב המיירטים שהופעלו – המערכת אינה מבזבזת מיירט על טיל העומד ליפול בשטח פתוח) של למעלה מ-85% ב-2012 וכ-90% בשנת 2014. המבנה התלת-שכבתי שהתגבש בישראל – על פי הסדר ההיסטורי, ה-"חץ" כשכבה עליונה, "כיפת ברזל" כתחתונה, וביניהם (עדיין בשלבי כניסה למבצעיות) "שרביט קסמים" כשכבת ביניים – והטכנולוגיות התומכות בו, מעוררים עניין גובר במדינות הנתונות תחת איום דומה.
  • הגנת הסייבר, תחום שישראל הפכה מתוקף הנסיבות לגורם מוביל בו. אחוז עצום – כחמישית – מכלל ההשקעות הגלובליות בסייבר ההגנתי זרמו להשקעה בחברות ישראליות בשנים האחרונות. הסינרגיה בין יכולות צבאיות, אקדמיות ועסקיות אמורה להתהדק עוד יותר עם המעבר לבאר שבע, "בירת הסייבר העולמית" (בניסוחו של ראה"מ). חשיבותו הקריטית של תחום זה לעצם קיומה של מערכת הסחר המקוון, לכל הסתעפויותיה, היא המקנה משמעות אסטרטגית להיקף הפעילות הישראלית בתחום זה.

ג.  בתוך כך, בין הנסיבות שאפשרו את פריצות הדרך של השנה האחרונה ואת העמקת שיתוף הפעולה הכלכלי, המודיעיני והצבאי בין ישראל למדינות ברחבי העולם ש"שמרו מרחק" (או הצניעו את הקשר) בעבר, בולט במיוחד השינוי שחל ביחסן של מדינות מפתח בעולם הערבי כלפי ישראל. גם אם עמדותיהן הפורמליות נשארו עוינות, די בכך שחלה תמורה עמוקה במאפייני תגובותיהן כלפי מדינות המגבשות קשרי שותפות גלויים עם ישראל. בעבר היו ממשלות לא מעטות, במיוחד בזירה האסיינית, שנמנעו מהקמת קשרים ביטחוניים ומדיניים עם ישראל, או לפחות טרחו להצניעם. זאת, בשל החשש מפני פגיעה באינטרסים כלכליים חיוניים של אותן מדינות – ובייחוד אלו מהן התלויות לחלוטין במקורות אנרגיה מיובאים – עקב תגובתן הצפויה של סעודיה ומדינות המפרץ. שיקול זה כבר אינו רלוונטי. ניתן אף להצביע, ולו במרומז, על מגמה הפוכה. סכנותיה של המציאות האזורית החדשה – והתחושה כי ארה"ב בנסיגה, ושוב אינה מחויבת לביטחונן, כבעבר – דוחפות את מדינות "מחנה היציבות" לחיקה של ישראל.

דפוס של שותפות אינטרס ותיאום עמדות קיימת בפועל בין ישראל לבין סעודיה, איחוד האמירויות, וגורמים נוספים בעולם הערבי. תגובתה הצוננת של סעודיה לניסיונות להלהיט את הרוחות בשאלת ממחישה זאת.

זאת, לנוכח המאבק המשותף מול האתגר מרחיק הלכת שמציבות שאיפותיו של המשטר האיראני, הטוען כבר עתה להגמוניה בשורה של מדינות (סוריה, לבנון, עיראק ותימן). שיקולים אלה הניבו דפוס של שותפות אינטרס ותיאום עמדות בפועל בין ישראל לבין סעודיה, איחוד האמירויות, וגורמים נוספים בעולם הערבי. תגובתה הצוננת של סעודיה לניסיונות להלהיט את הרוחות בשאלת ירושלים – ביולי 2017, ושוב בדצמבר בעקבות הצהרת טראמפ – ממחישה זאת: בנסיבות אלה, התקרבות לישראל שוב אינה כרוכה בעלויות כלכליות, פוליטיות ודיפלומטיות.

ד.  במקרה הייחודי של רוסיה, דווקא ניגוד האינטרסים – הנובע מן התמיכה הרוסית באסד, שמשמעותה המעשית היא שיתוף פעולה עם איראן – הוא היוצר, באופן פרדוקסלי, דיאלוג אינטנסיבי בין ירושלים למוסקבה. לרוסים יש יחס של כבוד לעוצמתו הצבאית של צה"ל, ומכאן הרצון המשותף שלא להגיע לידי חיכוך ישיר.

ה.  במקביל התאפשרה מסכת המהלכים שנימנו לעיל גם בזכות האופן המושכל והזהיר שבו מנהלת ישראל כיום את הסכסוך מול הפלסטינים (הן הרשות הפלסטינית בראמאללה והן משטר חמאס בעזה). אין מדובר, בשלב זה, בהתקדמות לקראת פתרון קבע (Conflict resolution), אלא במניעת הסלמה והידרדרות מתוך גישה של ניהול סכסוך (Conflict management). משמעותה העיקרית, בהקשר ליעדי מדיניות החוץ הישראלית, גלומה בכך שדעת הקהל והסביבה הפוליטית, במדינות שישראל פועלת לשפר את הקשר איתן, אינן נדרשות להתמודד יום יום עם "מראות קשים" של אלימות, אש ודם, שנוכחותם בתודעה הציבורית הייתה עלולה להכביד על ההתקרבות לישראל. יד קשה כלפי הפלסטינים, הצפויה להשתקף מיד בתעמולתן של תחנות דוגמת "אל-ג'זירה" וברשתות החברתיות, עלולה להקשות גם על מדינות ערב, דוגמת סעודיה, לנקוט עמדות נוחות מבעבר כלפי ישראל, ולגרוע מן האפקטיביות של השינוי המתואר בסעיף הקודם.

מסכת המהלכים התאפשרה גם בזכות האופן המושכל והזהיר שבו מנהלת ישראל כיום את הסכסוך מול הפלסטינים.

ניכר כי שיקולים אלה מוטמעים היטב בהתנהלותם השוטפת של צה"ל וגורמי מערכת הביטחון מול הפלסטינים, למרות גל האלימות שהחל בסתיו 2015. גורמים מרסנים, כולל מיזמים כלכליים ותשתיתיים, זוכים לעידוד, ונשמרת ההבחנה – למרות מקרים חריגים – בין המאבק בטרור, הנשען על מודיעין פרטני ומדויק, לבין היחס כלפי כלל האוכלוסייה. מדיניות זו, שניתן לזהות בה גם השפעות מן השיח האמריקני לגבי counterinsurgency ולקחי אפגניסטאן ועיראק, זוכה אומנם לביקורת מצד אלו בישראל הדוגלים בתגובה נוקשה יותר, אך יש לראותה כנדבך חשוב, ואף הכרחי, באסטרטגיה הכוללת המתוארת במסמך זה.

המלצות: מה הלאה?

כל האמור כאן אינו גורע מן הצורך הקבוע, שניתן אף לתארו כבעל משמעות קיומית, בשימור ושיפור היחסים המיוחדים עם ארה"ב. חשוב גם שלא להתפתות – ודווקא בעידן טראמפ! – לסברה (שקנתה לה אחיזה בחוגים מסוימים) כי אין עוד צורך במאמץ רב-השנים להקפיד על בסיס תמיכה דו-מפלגתי (bipartisanship) בקונגרס. לא לעולם חוסן. בהקשר זה נודעת חשיבות רבה למסכת היחסים עם יהדות ארה"ב, על כל זרמיה, ולמאמץ ממוקד – למרות האילוצים הפוליטיים הפנים-ישראליים – לשיקום הנזקים המשמעותיים שנגרמו בגזרה זו בחודשים האחרונים.

חשוב גם שלא להתפתות – ודווקא בעידן טראמפ! – לסברה כי אין עוד צורך במאמץ רב-השנים להקפיד על בסיס תמיכה דו-מפלגתי בקונגרס.

בה בעת, חשוב להתמיד במגמה הרחבה של שיפור מעמדה המדיני של ישראל. ראוי להזכיר כי לקראת ראשית 2018 כבר נקבעו ביקור גומלין של ראה"מ בהודו, ופסגה משולשת, רביעית במניין, בניקוסיה בין מנהיגי ישראל, קפריסין ויוון. שתי גזרות פעולה אלו – הודו, על הפוטנציאל העצום לצמיחה בקשרי הסחר, ומזרח הים התיכון, משיקולים אסטרטגיים ואנרגטיים גם יחד – הן אכן החשובות ביותר, לצד ארה"ב, בראייה ארוכת הטווח. לישראל יש אף אינטרס לעגן יחסים אלה במסגרות התייעצות אזוריות – פורמליות או בלתי פורמליות: להגיע עם כמה ממדינות המרחב האסייני-פסיפי, שהן בחזקת Like Minded (הודו, אוסטרליה, סינגפור ואחרות) לרמה של סיוע הדדי בתחומים ביטחוניים וטכנולוגיים מסוימים – אם כי תוך שמירה על כך שישראל לא תצטייר בסין כמי שמצטרפת למעגל ההכלה נגדה; ובאגן הים התיכון, לשלב את "המשולשים" (שיוון וקפריסין מנהלות עם ישראל, מצרים וירדן במקביל) ולצרף את איטליה, במתכונת של 3+3 (איטליה, יוון, קפריסין עם ישראל, מצרים וירדן), בדומה ל- 5+5 במערב הים התיכון (איטליה, צרפת, ספרד, פורטוגל ומלטה עם לוב, תוניסיה, אלג'יריה, מרוקו ומאוריטניה). במקרה זה, עוינותו הגלויה של ארדואן פוטרת את ישראל מן הצורך לתת את דעתה על הדרך שבה מהלכיה יתפרשו באנקרה.

המשך המאמצים המדיניים במגוון גזרות – באירופה, אסיה, אמריקה הלטינית ואפריקה – מחייב בכל מקרה שדרוג משמעותי של "כלי העבודה" הדיפלומטיים של ישראל. בלעדיהם לא תתאפשרנה פעולות ההמשך הנדרשות לתחזוקת הגשרים המדיניים ההולכים ומוקמים: דיאלוג מדיני וכלכלי שוטף, מימוש הבטחות בתחומי הסחר והסיוע, והכנה ראויה לקראת המהלכים הבאים. החלשתו של שירות החוץ בשנים האחרונות היא מגמה בעייתית ביותר, בוודאי עבור מדינה הנמצאת בתנופת עשייה דיפלומטית. יש להשיב למשרד החוץ את תחומי הסמכות שנלקחו ממנו, ולהקצות לו את המשאבים שיאפשרו למשוך אליו ולהשאיר בשורותיו את מיטב הכוחות.

חשיבותו של הממד האזורי, ובייחוד הסעודי, ביצירת התנאים המאפשרים לישראל את הישגיה, מחייבת המשך השקעה בביסוס האינטרסים המשותפים, ובפתרון בעיות המעיקות על היחסים עם "מחנה היציבות".

נדרשת גם הגדלה משמעותית של תקציבי המרכז לשיתוף פעולה בינלאומי (מש"ב), ואסטרטגיה מושכלת של יצירת סינרגיה עם ארגוני החברה האזרחית (ומתנדבים מקרב יהדות העולם) הפועלים בתחומי הסיוע בחו"ל, הן בחירום והן בשגרה.

על המטה לביטחון לאומי להמשיך ולמלא תפקיד משלב של התוויית מדיניות כוללת, הכנת ראש הממשלה לקראת מהלכיו האישיים בזירה הבינלאומית, ומעקב פרטני מול כל משרדי הממשלה הרלוונטיים כדי לוודא שהבטחות והתחייבויות שניתנו לבני שיחו של ראש הממשלה אכן מתממשות.

בזירה האפריקנית, חשוב להתמיד במאמצים (ובתוך כך, לפעול למניעת סחף נגדי בעמדות דרום אפריקה). בה בעת, יש להימנע מיצירת דימוי שלפיו עיקר עניינה של ישראל הוא בהרחקת מהגרי עבודה אפריקאים מתחומה, ולהקפיד על כך שסכומי סיוע המועברים לתכלית זו אכן יגיעו ליעדם.

חשיבותו של הממד האזורי, ובייחוד הסעודי, ביצירת התנאים המאפשרים לישראל את הישגיה, מחייבת המשך השקעה בביסוס האינטרסים המשותפים, ובפתרון בעיות המעיקות על היחסים עם "מחנה היציבות" – דוגמת השיבוש ביחסים עם ירדן, שיש לחתור להסדירו בהקדם האפשרי.

מאותה סיבה יש לראות בהמשך המדיניות הנוכחית – השקולה והמחושבת – מול הפלסטינים, למרות הפרובוקציות בסוגיית ירושלים ולמרות פוטנציאל ההסלמה בעוטף עזה, נכס מדיני שיש לשומרו ככל הניתן.

מאותה סיבה יש לראות בהמשך המדיניות הנוכחית – השקולה והמחושבת – מול הפלסטינים, למרות הפרובוקציות בסוגיית ירושלים ולמרות פוטנציאל ההסלמה בעוטף עזה, נכס מדיני שיש לשומרו ככל הניתן. בעוד שהסיכויים לפריצת דרך לקראת פתרון מדיני נראים קלושים, גם אם ממשל טראמפ יתמיד במאמציו (לפחות במחצית הראשונה של 2018, שיש לראותה כ-"תקופת צינון" הכרחית לאחר ההסלמה המילולית בדצמבר 2017), "ניהול הסכסוך" ומניעת הסלמה ימשיכו להיות מרכיב משלים – מועיל בפני עצמו, ותורם למאמץ המדיני הרחב יותר – בכל המהלכים המכוונים לביסוס מעמדה המדיני של ישראל.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *