JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

מר טוביה גרינג

מר טוביה גרינג

חוקר את הפוליטיקה ומדיניות החוץ של סין, ומתמחה בניהול מצבי חירום ואסון.

הסכמי השלום שנחתמו לאחרונה בין ישראל למדינות ערביות מגבילים את ההשפעה הסינית במזרח התיכון. בתגובה, בייג’ינג מקדמת תפיסת ביטחון קיבוצית לאזור המפרץ המבוססת על הסכם הגרעין עם איראן. לפיכך, על ישראל וארה”ב לעכב את המהלך הסיני ולשמור על המומנטום של הסכמי אברהם.

הצהרת איחוד האמירויות מה-13 באוגוסט על הכוונה לנרמל את היחסים עם ישראל במסגרת תיווך אמריקאי הגיעה בהפתעה. בלתי צפויה יותר הייתה החלטתה של בחריין ללכת בעקבות האמירויות ולקחת חלק במעמד החתימה על “הסכמי אברהם” על מדשאות הבית הלבן בחודש ספטמבר לצד ראש ממשלת ישראל ונשיא ארה”ב.

בד בבד, בפורום הווירטואלי לשרי חוץ של מדינות BRICS ב-4 בספטמבר הציג יועץ המדינה ושר החוץ הסיני ואנג יי יוזמה סינית חלופית אשר הוגדרה כ”תפיסת ביטחון קיבוצית”, שמבוססת על הסכם הגרעין עם איראן. היא נועדה ליצור הסכמה נגד היוזמה האמריקאית, ואולי להניא מדינות נוספות מנורמליזציה עם ישראל.

היוזמה שהציג ואנג מורכבת משלוש הצעות: 1. חזרה מלאה להסכם הגרעין; 2. הקמת פורום אזורי שישמש כפלטפורמה לשיח ופתרון מחלוקות בין מדינות המפרץ ויעודד גיבוש הסכמה בסוגיות אזוריות; 3. הפניית “אנרגיה חיובית” לתהליך השלום במפרץ, תוך שמירה על גישה רב-צדדית והסדר הבינלאומי.

שלוש ההצעות אינן חדשות. הן הועלו על ידי סין לראשונה ב-27 בספטמבר 2019, כאשר ואנג השתתף במושב של העצרת הכללית של האו”ם. אלא שבנאומו של שר החוץ הסיני במועצת הביטחון ב-20 באוקטובר 2020 התווה ואנג שלוש הצעות שונות: 1. הקפדה על החוק הבינלאומי ושמירה על מעמד האו”ם וארגונים אזוריים כמתווכים; 2. שמירה על יחסי שכנות טובה ומציאת מכנים משותפים; 3. קידום הוגנות וצדק למען יציבות וללא התערבות של שחקנים חיצוניים ומוטים.

בנאומו באוקטובר, לא זו בלבד שוואנג דחה את החזון האמריקאי, אלא הוא אף לא טרח להזכיר כי רוסיה הייתה, למעשה, המדינה הראשונה שהעלתה הצעה ל”ביטחון קולקטיבי” במפרץ עוד ב-23 ביולי 2019, הצעה שסין תמכה בה.

בדומה לכך, נציגת ארה”ב בדיון במועצת הביטחון, השגרירה קלי קרפט, התעלמה מההצעות הסיניות ודחתה את ההצעה הרוסית: “עם כל הכבוד, אני חושבת שהפתרון הרבה יותר פשוט. כל מה שעל המועצה לעשות הוא לאזור אומץ ולחייב את איראן לעמוד בהתחייבויותיה הבינלאומיות”.

קשה לדעת מה עומד מאחורי השינוי בהצעות של סין בין ספטמבר לאוקטובר. אפשרות אחת היא שהיוזמה הסינית לא התקבלה בברכה מצד שותפותיה במפרץ אשר לקחו חלק בהסכמי אברהם. אפשרות נוספת היא שלאור הצטרפותה של בחריין ליוזמה האמריקאית הבינה בייג’ינג שהכרזת הנורמליזציה של האמירויות לא הייתה אירוע בודד, ולכן פחתו הסיכויים לגייס מדינות להצעת הנגד הסינית (או הרוסית).

במקום זאת, סין עברה לקריאות מעורפלות לדבקות בחוק הבינלאומי, שכנות טובה, שוויון וצדק. בכך לפחות נמנעה ממנה מבוכה, והיא הייתה יכולה להפגין בפני מדינות המפרץ, הקהילה הבינלאומית ואזרחיה שלה מראית עין של מדינה המעורבת בתיווך סכסוכים אזוריים.

בהקשר זה, המזרח התיכון מציב את סין בפני מלכוד 22. היא מבקשת לקחת על עצמה תפקיד גדול יותר במרחב על חשבון ארה”ב ובמקביל להמשיך ליהנות מהמטרייה הביטחונית שהאמריקאים מספקים, וכל זה תוך שמירה על מדיניות ניטרלית.

בייג’ינג מצליחה לשמור על יחסים טובים עם פלגים יריבים במזה”ת ואין שני לה בעתודות משאבי פיתוח ובצריכת אנרגיה שעומדים בבסיס הכלכלי של “מיזם החגורה והדרך”. בעיני סין תנאים אלה, לצד הצלחת מודל הפיתוח שלה, מצדיקים את תפיסתה הייחודית של “שלום באמצעות פיתוח” והופכים אותה – ולא את ארה”ב – למתווכת הסכסוכים האידיאלית.

במאמר מאוגוסט האחרון, שכותרתו “מעורבות סין בענייני ביטחון במזרח התיכון בעידן החדש: הצעה רעיונית וחקירה מעשית”, מדגישים חוקר המזרח התיכון סון דה-גאנג והיועץ הפוליטי הבכיר והדיפלומט לשעבר וו סה-קה את ההבדל לדידם בין “תפיסת הביטחון המסורתית” הנהוגה במערב לעומת “תפיסת הביטחון הקולקטיבית” הסינית. המאמר מגדיר את הראשונה כפועלת על פי “חוקי הג’ונגל” וכמי שמנסה להשיג ביטחון אבסולוטי תוך דיכוי “אויבים” באמצעות מכירת נשק ויצירת בריתות צבאיות אקסקלוסיביות; לעומת זאת, הגישה הסינית קוראת לנטוש את “מנטליות המלחמה הקרה ומשחקי סכום האפס” ודוגלת ב”ביטחון משותף”. רק ב”כְּתוֹת החרבות לאתים” דרך מסגרת ביטחונית קיבוצית ניתן יהיה להשיג ביטחון במזרח התיכון.

לדברי וו וְסון, המהלך יושג תחילה באמצעות קידום דיאלוג פוליטי על בסיס כבוד הדדי בין הצדדים המסוכסכים בתיווכם של סין והקהילה הבינלאומית; שנית, באמצעות גישור דיפלומטי המבוסס על הוגנות וצדק. כאן, שגריריה המיוחדים של סין למזרח התיכון וצפון אפריקה, אשר פרוסים באזור מאז 2002, ימלאו תפקיד מפתח בתהליך; שלישית, הם קוראים לתיאום אסטרטגי ומדיני בין המעצמות הגדולות במזרח התיכון ולהקמת מנגנונים רב-צדדיים; רביעית, סין יכולה לספק לאזור מוצרים ציבוריים, אלפי חיילים לשמירת שלום, שירותי אבטחה וליווי ספינות מפני שודדי ים. מנגד, מעצמות המערב מקימות בסיסים צבאיים, מעודדות לוחמה באמצעות שליחים ומתחרות ביניהן על תחומי השפעה; לבסוף, הם טוענים כי סין מקדמת את תפיסתה על יד עידוד סיוע הומניטרי, המבטא את הפילוסופיה של “חיפוש מכנה משותף תוך שמירה על השונה”.

לאחרונה התפרסמו שני מאמרי דעה מאת שגריר סין בכווית, לי מינג-גאנג, וגו ווי, מנהל נציגות סין ברשות הפלסטינית, אשר ממחישים את הניסיונות הסיניים להתערב בענייני המפרץ הפרסי. בפרסומים מקומיים פופולריים בשפה הערבית חזרו שני הדיפלומטים על שלוש הצעותיו המקוריות של ואנג יי לביטחון במפרץ. בין השורות עלתה גם ביקורת סמויה על הסכמי אברהם.

בהתחשב בכך שדיפלומטים סיניים חייבים להיצמד למסרים קשיחים הנקבעים על ידי בכירים בהיררכיה של משרד החוץ, מעניין לבחון את ההבדלים במאמרים שכלל השגרירים הסיניים במזרח התיכון פרסמו בתקשורת המקומית. למשל, בעוד השגריר לי בכווית התעקש כי החזרת הסכם הגרעין היא תנאי הכרחי לדיאלוג אזורי, גו ברמאללה לא ציין את ההסכם.

בינתיים, שגרירי סין באיחוד האמירויות, בחריין וסודן לא פרסמו דבר על היוזמה הסינית למפרץ. גם שגריר סין לערב הסעודית, צ’ן ויי-צ’ינג, המתראיין לעיתים תכופות בתקשורת המקומית בערבית קולחת, לא כתב על היוזמה. ניתן להבין מדוע, היות שריאד נתנה את ברכתה להסכמי אברהם. גם בעירק, בתימן ובעומאן לא הייתה כל התייחסות.

שגריר סין באיראן, צ’אנג חואה, אינו נרתע מלדון בראיונות בנושאים רגישים, כולל משולש היחסים ארה”ב-סין-איראן, הסנקציות האמריקאיות, טייוואן, ש’ין-ג’יאנג והסכם הגרעין. אך נכון לחודש נובמבר, הוא לא הקדיש בהופעותיו בתקשורת דיון ביוזמה הסינית לביטחון המפרץ. ייתכן שתמיכה בהסכם הגרעין ואתגור מפורש של הסכמי אברהם היו נתפסים על ידי יריבי איראן ושותפותיה האסטרטגיות האחרות של סין (ערב הסעודית ואיחוד האמירויות) כבחירה לעמוד לצד טהראן.

עם זאת בקטאר, בדומה לכווית ולרשות הפלסטינית – שלושתן מתנגדות נחרצות לנורמליזציה הערבית עם ישראל – חזר שגריר סין ג’ואו ג’יאן על הצעותיו של ואנג בריאיון לתקשורת המקומית, תיאר את הרצון להקים פורום אזורי שהסכם הגרעין בבסיסו וסיים בביקורת מוסווית על מדיניות ארה”ב.

לסיכום, שגרירי סין הקפידו שלא להזכיר את ההצעות הסיניות במדינות התומכות בנורמליזציה או שאינן קשורות אליה באופן ישיר. לעומת זאת בכווית, בקטאר וברשות הפלסטינית התייחסו שגרירי סין באריכות לחזון המפרץ של מדינתם. איראן הייתה יוצאת מן הכלל, שכן ייתכן שהדבר היה מתפרש כעמידה מובהקת מדי של סין לצד טהראן.

מסקנות

סין רואה את חזונו של טראמפ לשלום במזרח התיכון ואת פריצות הדרך האחרונות במפרץ כצעדים מגבילים עבורה. כשהצגת מתווה “עסקת המאה” בתחילת השנה הסתיימה בקול ענות חלושה, שמחה התקשורת הממלכתית הסינית לאידו של חתנו של טראמפ. אולם לקראת סופה, כשאיחוד האמירויות הכריזו על נורמליזציה עם ישראל והפתיעו את סין, ביקש שר החוץ ואנג יי לטרפד את פריצת הדרך האמריקאית, תחילה עם הצגתה בפורומים בינלאומיים של “תפיסת הביטחון הקיבוצית”, ולאחר מעמד החתימה על הסכמי אברהם והצטרפות בחריין וסודאן הוא עבר להצעות מעורפלות הקוראות למחויבות למשפט הבינלאומי, לשכנות טובה, הוגנות וצדק.

אף על פי כן, אין להתעלם מהיוזמות הסיניות. סין מחפשת חלופה שתאתגר את “תפיסת הביטחון המסורתית” המערבית המתאפשרת על ידי “ההגמוניה האמריקאית”, ולהחליפה בתפיסת ביטחון מבית מדרשה בשותפות בינלאומית ובהובלה סינית.

בייג’ינג ממשיכה לתמוך בהסכם הגרעין ולהתנגד לסנקציות על איראן. סין צפויה לעודד את ממשל ביידן הנכנס לשוב להסכם הגרעין ולשים סוף לאסטרטגיית “הלחץ המקסימלי” על איראן.

מבחינת סין, נוכחות צבאית אמריקאית נחוצה לשמירה על שקט במפרץ, אך החשדנות של הממשל הנכנס כלפי מצרים וסעודיה (הנוגעת בעיקר לזכויות אדם) עשויה לדחוף מדינות אלה להרחיב את שיתוף הפעולה הקיים עם “השותפה האסטרטגית המקיפה” לתחומים שחורגים מכלכלה, מסחר ואנרגיה. למעשה, תוכניות-העל הכלכליות של קהיר וריאד הנקראות “חזון 2030″ (למרות השם הזהה אין קשר ביניהן) משתלבות היטב ב”מיזם החגורה והדרך” של סין.

על ישראל להציף בפני ממשל ביידן הנכנס את האתגרים העולים מסוגיה זאת. זו תהיה טעות להושיט יד לאיראן על חשבון השותפות הערביות לתפיסה האמריקאית לביטחון במפרץ. פעולה זו עלולה לפתוח פתח לחיזוק ההשפעה הפוליטית של סין באזור, ולערער את המומנטום החיובי של הסכמי אברהם.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: IMAGO / ZUMA Wire

Trump’s Middle East peace plan and the recent Israel-Arab peace accords limit Chinese influence in the region. Countering this, China is advancing a collective security concept for the region based on the JCPOA. The US and Israel must stymie this Chinese gambit and reinforce the Abraham Accords.

The world was caught by surprise on August 13 when the United Arab Emirates (UAE) agreed to normalize relations with Israel within an American-brokered framework. More unexpected was the decision of Bahrain to follow suit. The subsequent “Abraham Accords,” referencing the common patriarch of Jews and Moslems, were signed in September.

Meanwhile, at a virtual BRICS forum for foreign ministers held on September 4, Chinese State Counselor and Foreign Minister Wang Yi attempted to form an international consensus against Gulf state normalization with Israel and, perhaps, to discourage additional Gulf countries from moving towards America and Israel. His alternative was a collective security concept, based on the JCPOA.

According to Wang, this would involve: 1. Bringing back the Iran nuclear deal (JCPOA). 2. Opening a regional forum for dialogue and consultation among Gulf countries to foster consensus on regional issues. 3. Injection of “positive energy” into Gulf peace while preserving multilateralism and international order.

The three proposals were first made on September 27, 2019, when Wang attended the 74th Session of the UN General Assembly. In his address at the UN Security Council (UNSC) on October 20, 2020, Wang outlined three different proposals: 1. Adhering to international law and encouraging the position of the UN and regional organizations as mediators. 2. Upholding good neighborliness and finding common ground. 3. Promoting fairness and justice to contribute to stability without the intervention of biased non-Gulf players.

In his October address, not only did Wang reject the American-led vision, he also failed to mention that Russia was, in fact, the first country to put forward a proposal for “collective security” in the Gulf back in July 23, 2019; a proposal that China endorsed.

 Likewise, US representative to the UNSC, Ambassador Kelly Craft, dismissed the Chinese proposal and turned down the Russian proposal: “Respectfully, I think the solution is much easier. This council must simply muster the courage to hold Iran accountable to its existing international obligations,” she said.

It is unclear what was China’s motivation to make changes in its rhetoric between September and October. One possibility is that China’s “regional security” initiative was ill-received by China’s Gulf partners. Another possibility is that given Bahrain’s accession to the Abraham Accords by October, Beijing realized that few countries were likely to adopt the Chinese (and Russian) proposals.

Instead, China backtracked to the vague calls for adherence to international law, good neighborliness, and justice. This at least prevented China from losing face, and still demonstrate to Gulf countries, Chinese citizens, and the international community a semblance of involvement in regional conflict mediation.

The Middle East has locked China into a catch-22 situation. It wishes to play a more proactive role at the expense of the US, while still pursuing a policy of non-alignment and yet enjoying the American security umbrella. Beijing has cordial relations with rival factions in the region and holds unparalleled resources that facilitate its Belt and Road Initiative and its concept of “peace through development.” In China’s mind, these conditions make it an ideal driver of conflict mediation for the Gulf; not America.

In an August 2020 article titled “China’s Participation in Security Affairs in the Middle East in the New Era: Conceptual Proposition and Practical Exploration,” Middle East scholar Sun Degang and senior political advisor and senior diplomat Wu Sike explained the divergence between a Western-led “Traditional Security Perception” and a China-led “Shared Security Perception.” They define the former as adhering only to the “law of the jungle” and pursuing unconditional security while suppressing the “enemy” by selling arms and establishing exclusive military alliances. By contrast, the Chinese approach calls for the abandonment of the “Cold War mentality and zero-sum games,” and advocates “shared security.” Only by “beating swords into plowshares” through a collective security framework can Middle East security be achieved.

According to Sun and Wu, this will first be accomplished through the promotion of a political dialogue between conflicting parties based on mutual respect, and mediated by China and the international community; and secondly, through diplomatic mediation based on fairness and justice. Here, China’s Middle East Special Envoys, who have been deployed in the region since 2002, must play a role in the mediation process. Thirdly, they call for strategic and policy coordination between the major powers in the Middle East and the establishment of multilateral mechanisms. Fourthly, China can provide the region with public goods, thousands of peacekeeping troops, security services and anti-piracy escorts; unlike Western powers that only establish military bases, cultivate proxies, and compete for spheres of influence. Finally, Sun and Wu contend that China promotes a collective security concept with humanitarian assistance; a manifestation of its philosophy of “seeking common ground while retaining differences.”

Two recent op-eds by Chinese diplomats, Ambassador Li Minggang (posted in Kuwait), and Guo Wei, Director of the Chinese Office for the Palestinian Authority, illustrate Chinese attempts to dabble in Persian Gulf affairs. Writing in Arabic in popular local publications, these articles repeated Wang Yi’s three proposals for a safe and stable Gulf and expressed covert criticism of the Abraham Accords.

Given that Chinese diplomats must stick to rigid talking points prescribed by higher levels of the foreign affairs apparatus, it is interesting note the variations between op-ed articles written for local audiences by other Chinese ambassadors in the region. For instance, whereas Ambassador Li insisted that adherence to the JCPOA was a crucial prerequisite for a regional dialogue, Director Guo did not mention it.

Meanwhile, Chinese ambassadors to the UAE, Bahrain and Sudan have not published anything on the Chinese Gulf proposals. Nor has the usually prolific Chinese ambassador to Saudi Arabia, Chen Weiqing, commented. This is understandable since Riyadh clearly gave its tacit blessings to the Abraham Accords. Media in Iraq, Yemen and Oman also lack any reference to the Chinese view or its collective security proposals.

The Chinese Ambassador to Iran, Chang Hua, does not shy away from discussing in interviews the most contentious of topics, including the US-China-Iran triangle, US sanctions, Taiwan, Xinjiang and the JCPOA. Nevertheless, as of November, he has not broached Chinese ideas for Gulf security. Perhaps advocating for the nuclear deal and challenging the Abraham Accords would have been perceived by Iran’s rivals and China’s other regional partners (such as Saudi Arabia and the UAE), as siding too definitively with Tehran.

However, in Qatar, as was the case in Kuwait, and the PA (outspoken opponents of Arab normalization with Israel), Chinese ambassador Zhou Jian reiterated Wang’s proposals in an interview to the local media. He outlined the multilateral dialogue mechanism in the region that would be sustained by the JCPOA, and he added veiled criticism of US policy.

In sum, Chinese ambassadors have been careful not to mention the Chinese proposals in countries that support normalization or are not directly linked to it. Conversely, in Kuwait, Qatar, and the PA, Chinese ambassadors addressed their country’s Gulf proposals in depth. Iran was an exception, as it might have been interpreted by Arab parties to the Abraham Accords and the KSA as taking Iran’s side.

Conclusion

China views Trump’s vision for peace in the Middle East and the recent breakthroughs in the Gulf as limiting China’s influence. When the “Deal of the Century” seemed to founder, Chinese state media chortled with schadenfreude. When the UAE subsequently announced peace with Israel, taking China by surprise, Foreign Minister Wang Yi sought to counter and block American diplomatic advances – first with his “collective security” concept, and later with vague proposals calling for commitment to international law, good neighborliness, fairness, and justice.

Nevertheless, the Chinese initiatives should not be ignored. China seeks a multi-polar alternative that challenges the Western-led “traditional security concept” enabled by “American hegemony”; and to replace it with a Chinese-led “shared security concept.”

Specifically, Beijing continues to support the JCPOA and reject sanctions against Iran. China is expected to encourage the incoming Biden administration to rejoin the nuclear deal and end Trump’s strategy of “maximum pressure” on Iran.

For China, a US military presence is necessary for keeping the Gulf calm, but the new administration’s skepticism of Egypt and Saudi Arabia (relating mainly to human rights) could force these countries to extend cooperation with their “comprehensive strategic partner,” China, in fields other than economy and trade. In fact, Cairo and Riyadh’s economic plans called “Vision 2030” (similarly named, but unrelated) are highly compatible with China’s “Belt and Road Initiative.”

Israel must do everything in its power to raise its concerns with the new administration in this regard. It would be a mistake to engage Iran at the expense of American regional security partners. Doing so would boost China’s foray into the region and undermine the positive momentum of the Abraham Accords.


JISS Policy Papers are published through the generosity of the Greg Rosshandler Family.