JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

פרופ' איתן גלבוע

פרופ' איתן גלבוע

עמית בכיר במכון, הוא מומחה לארה"ב, לתקשורת בינלאומית ולדיפלומטיה ציבורית.

שיתוף פעולה עם ארה”ב הוא חיוני לביטחונה ולרווחתה של ישראל, וכל ממשלה חייבת לטפח אותו ולשמור עליו. ישראל צריכה להכין אמצעים להתמודד עם כל תרחיש ביחסיה עם ארה”ב, בעיקר עם המסוכנים שבהם.

מלכתחילה היה ברור שיחסי ביידן עם ישראל לא יהיו כל כך קרובים כמו אלו ששררו בתקופת נשיאותו של דונאלד טראמפ, אבל לא כל כך גרועים כפי שהיו בתקופת אובמה. היו חששות מצוות ניהול מדיניות החוץ והביטחון שלו, שכולו תפס עמדות מפתח בתקופת אובמה, מהנטייה פנימה ומהרצון לצאת מהמזרח התיכון, שאומצה על ידי אובמה ונמשכה בתקופת טראמפ, מהיחסים הרעילים שהתפתחו בין נתניהו לבין המפלגה הדמוקרטית ויהדות ארה”ב ומהתחזקות האגף ה”פרוגרסיבי” בקרב הדמוקרטים, שרוב חבריו עוינים לישראל וחלקם אנטישמיים.

בחודשים הראשונים היה עדיין נתניהו ראש הממשלה, ובאמצע השנה הוקמה בארץ ממשלה חדשה של אחדות לאומית עם נציגים מהימין, מהשמאל ומהמרכז. למרות הדיבורים היפים של נתניהו על חברות בת ארבעים שנה עם ביידן העדיף האחרון את הממשלה החדשה. הוא לא סייע להקמתה, אבל חשב שהיא תשתף פעולה יותר מקודמתה ותהיה קשובה יותר לאינטרסים של ארה”ב. ביידן התקשר לברך את בנט שעתיים לאחר שהוקמה הממשלה והעריך שניתן לפתוח דף חדש ביחסי שתי המדינות. באוגוסט 2021 ערך בנט את ביקורו הראשון בבית הלבן, נפגש עם בכירים בממשל, ראש הלובי הפרו-ישראלי בקונגרס ומנהיגים יהודים, והבטיח לשקם יחסים שנפגעו.

שרים בממשל ביידן ושרי הממשלה החדשה הרבו להיפגש ולשוחח. הערוץ המעניין ביותר היה זה שנפתח בתחום הביטחון. שר הביטחון של ישראל, גנץ, ושר ההגנה של ביידן, לויד אוסטין, הם שני גנרלים לשעבר שחושבים ומדברים במושגים דומים. אוסטין הוא מזכיר ההגנה השלישי בלבד בתולדות ארה”ב שהיה גנרל. הערוץ הזה היה חשוב כדי להבטיח שאוסטין יציג שיקולים ביטחוניים בקביעת מדיניות הממשל כלפי הגרעין האיראני, יבטיח אספקת נשק וחימוש מתקדם לישראל, ימשיך לקיים תמרונים משותפים ויטפח את החלק הצבאי והביטחוני של “הסכמי אברהם”.

יחסי הביטחון בין שתי המדינות נשמרו גם בתקופות של חילוקי דעות קשים בעניינים מדיניים ופוליטיים. ב-2016 חתמו אובמה ונתניהו על הסכם לסיוע צבאי לתקופה של עשר שנים בשיעור כולל של 3.8 מיליארד דולר לשנה. הסכום הזה היה צריך עדיין לעבור אישור בקונגרס מדי שנה. האגף הפרוגרסיבי של הדמוקרטים דרש מביידן להתנות את הסיוע בשינוי היחס של ישראל לפלסטינים. ביידן דחה אותם. אולם כאשר הוא נענה לבקשת ישראל לסיוע נוסף בהיקף של מיליארד דולר לחידוש מלאי המיירטים של כיפת ברזל, שהתדלדל מאוד במבצע “שומר החומות”, התנגדו הפרוגרסיבים והפילו את הסעיף הרלוונטי בתקציב. ביידן נאלץ לפתור את הקושי בדרך אחרת.

הגרעין האיראני

האתגר הקשה ביותר היה ונותר הגרעין האיראני. ביידן ואנשיו חזרו פעמים רבות על כך שארה”ב לא תתיר לאיראן לפתח נשק גרעיני, שדיפלומטיה היא הדרך המועדפת למניעה ושאם לא תצליח, לממשל יש “דרכים אחרות”. הביטוי המעורפל הזה החליף את האמירה “כל האופציות פתוחות” שרווח בתקופת אובמה, ושלכאורה כלל אופציה צבאית. אלא ששליטי איראן, אז כמו היום, אינם מאמינים שזו אופציה מציאותית. בלי אופציה כזאת, ספק רב אם איראן תהיה מוכנה לעשות ויתורים משמעותיים לגבי תוכנית הגרעין שלה.

העמדה האמריקאית התחילה עם ציפיות גבוהות והידרדרה לתוצאות ירודות. ביידן התחיל עם הסכם גרעין חדש שיהיה רחב יותר, ארוך טווח יותר ומהודק יותר מזה שחתם עליו אובמה ב-2015; הסכם שיטפל בהפרות האיראניות של הסכם 2015, שבאו בעקבות החלטת טראמפ לצאת מההסכם הזה ולהטיל על טהרן סנקציות כבדות, ובנושאים שלא הופיעו בהסכם המקורי כמו תוכנית הטילים והתערבויות צבאיות של איראן ברחבי המזרח התיכון. ייתכן שזו הייתה רק עמדת פתיחה, אבל עד מהרה, לאחר שנפתח מו”מ עקיף בווינה בין הצדדים ואיראן הודיעה שלא תדון בשום נושא חדש, ודרשה קודם כול לבטל את כל הסנקציות שהוטלו עליה, הממשל כבר הודיע שחזרה להסכם 2015 תספק אותו. משם הייתה עוד נסיגה. מהסכם שהיה אמור להיות “יותר ויותר”, עכשיו מדובר על “פחות תמורת פחות”.

מדיניות ממשלת בנט-לפיד מול מדיניות ביידן הייתה שונה לגמרי מזו של נתניהו, שיצא חזיתית להתקפה רבתי על המו”מ של אובמה ועל ההסכם שחתם. בתגובה נטרל אובמה את ישראל מתהליכי קבלת ההחלטות. בנט ולפיד החליטו להימנע מביקורת פומבית, להודיע שלא כל הסכם יהיה בהכרח גרוע ולנסות להשפיע על העמדות האמריקאיות במו”מ חשאי. ישראל התמקדה בארבעה נושאים: הציעה לא לבטל את הסנקציות לפני השגת הסכם, לקבוע מועד אחרון להשגת הסכם, לפתח חלופות למקרה שהדיפלומטיה תיכשל ופיצוי משמעותי לישראל בנשק ובחימוש במקרה שיושג הסכם לא מספק. ישראל חששה מניצול איראני של המו”מ רק כדי להרוויח זמן ולהתקדם לקראת הפצצה. תוצאות האסטרטגיה הזאת, וגם של המו”מ בווינה, עדיין אינן ידועות, אבל בהחלט סביר שבסופו של דבר ישיגו המעצמות הסכם חלקי שעלול לאתגר את ישראל.

 הפלסטינים

ביידן ואנשיו ביקרו בחריפות רבה את טראמפ על יחסו לפלסטינים ועל תוכנית השלום שלו. היה ברור שהם יהפכו אותה, אבל לא בהכרח יחזרו ליוזמות השלום האובססיביות של אובמה. ביידן החזיר את הסיוע הכספי בגובה של מאות מיליוני דולרים לרשות הפלסטינית ולסוכנות הסעד והתעסוקה של האו”ם לפלסטינים (אונר”א) שטראמפ עצר. הוא החמיץ את ההזדמנות לתבוע שקיפות ופירוט על הקצאת הכספים, והפר את “חוק טיילור פורס” האמריקאי שאושר ב-2018 ואסר על העברת כספים לרשות הפלסטינית עד שתחדל לשלם משכורות למשפחות ההרוגים ולאסירים שהורשעו בפעולות טרור. אומנם החזרת הסיוע לאונר”א הותנתה בהסרת ההסתה לאלימות ולשנאה נגד ישראלים ויהודים מספרי הלימוד הפלסטינים שאונר”א משתמשת בהם בבתי הספר שלה, אבל הפעולה הזאת לא בוצעה עד היום.

ביידן הודיע שלא יחזיר את שגרירות ארה”ב מירושלים לתל אביב, אבל מנסה לבטל את חשיבותה. טראמפ גם הכיר בירושלים כבירת ישראל. ביידן דורש מישראל לאפשר פתיחה של קונסוליה אמריקאית במערב ירושלים לפלסטינים. אין מדובר בשירותים קונסולריים. בשגרירות פועלת מחלקה קונסולרית ליהודים ולערבים. ישראל גם הציעה לארה”ב להקים קונסוליה לפלסטינים ברמאללה (מושב הממשלה והפרלמנט הפלסטיניים), או אפילו באבו דיס. בשום בירה בעולם אין גם שגרירות וגם קונסוליה של ארה”ב. לפיכך, הדרישה לפתוח את הקונסוליה בירושלים היא פוליטית, ונועדה לגמד את הסטטוס של השגרירות ולומר שארה”ב של ביידן אינה מכירה בירושלים כבירת ישראל, כפי שהיא מכירה בכל בירה בעולם. ממשלת בנט-לפיד התנגדה בתוקף ללחץ של ביידן ואמרה לו שפתיחת הקונסוליה עלולה להביא לנפילת הממשלה ולהחזרת נתניהו לשלטון. ממשלת ישראל השתמשה בחולשתה הקואליציונית כדי לדחות לעת עתה את המשבר בעניין זה.

ממשל ביידן הביע כצפוי התנגדות להרחבת ההתנחלויות הישראליות בגדה וסביב ירושלים. לאחרונה הושמעה ביקורת על התוכנית להקים שכונות חדשות בירושלים, בדרום – באזור גבעת המטוס ובצפון – בשדה התעופה הישן בעטרות. לעומת זאת הייתה הסכמה בין ארה”ב לישראל על הצורך להחליש את החמאס בעזה ולחזק את הרשות הפלסטינית בגדה. ביידן ראה בעין יפה את השינוי באסטרטגיה של נתניהו שהייתה הפוכה: לחזק את החמאס ולהחליש את הרשות הפלסטינית בראשות מחמוד עבאס.

ביידן כמעט השיג תוצאה הפוכה. הוא לחץ על עבאס לקיים בחירות לנשיאות ולפרלמנט הפלסטיניים. הפעם האחרונה שבחירות כאלה התקיימו הייתה ב-2006 (גם בלחץ אמריקאי של ממשל בוש הבן), וביידן חשב שבחירות ב-2021 יעניקו לגיטימציה לשלטון המושחת והרופף של עבאס. ביידן לא למד דבר מכישלון הבחירות ב-2006 שהניבו ניצחון לחמאס. עבאס הסכים. הבחירות לפרלמנט אמורות היו להתקיים ב-22 במאי, והבחירות לנשיאות אמורות היו להתקיים ב-31 ביולי. כשהתברר שהחמאס ינצח בבחירות האלה ביטל אותן עבאס בטענה המגוחכת שישראל לא הסכימה שתתקיימנה גם בירושלים המזרחית. לעומת זאת, ביידן תמך בכמה מהלכים של גנץ, לרבות מתן אישורי עבודה בישראל לאלפי עזתים, פגישותיו עם עבדאללה מלך ירדן ועם עבאס ונכונותו להגיש סיוע כלכלי לרשות הפלסטינית.

זכויות אדם

טראמפ ביקר בחריפות רבה את האו”ם ומוסדותיו המושחתים, ובראשם המועצה לזכויות האדם ובית הדין הבינלאומי בהאג. הוא הוציא את ארה”ב מהמועצה והטיל סנקציות אישיות על התובעת פאטו בנסודה בבית הדין, שדרשה לחקור את ארה”ב ואת ישראל על “פשעי מלחמה”. שיתוף פעולה עם האו”ם ושמירה על זכויות אדם הם תמיד דגלים חשובים במדיניות החוץ של ממשלים דמוקרטיים. הם הפכו חשובים יותר בשנה האחרונה הודות ללחצים של האגף הפרוגרסיבי בקרב הדמוקרטים, שתחום זה קרוב אליו במיוחד. הבעיה היא עם התייחסות סלקטיבית לנושא.

ממשל ביידן גינה בחריפות הפרת זכויות אדם בסין, ברוסיה ובערב הסעודית. איראן היא אחת המפרות הגרועות בעולם של זכויות אדם, אבל ממשל ביידן התעלם מהן בשל הלהיטות להגיע להסכם הגרעין. חמאס והרשות הפלסטינית הם מפירי זכויות אדם סיטונאיים. ממשל ביידן מיהר לפרסם בפברואר 2021 תחקיר קשה על מעורבות ישירה של יורש העצר הסעודי, מוחמד בן סלאמן, ברצח של העיתונאי הסעודי ג’מאל ח’אשוקג’י בטורקיה באוקטובר 2018, אבל מילא פיו מים במקרה פלסטיני דומה. פעיל זכויות אדם פלסטיני, ניזאר בנאת, ראש “רשימת החירות והכבוד”, ביקר בחריפות את הרשות הפלסטינית, ב-21 ביוני 2021 נעצר על ידה ונמצא מת בתאו זמן קצר לאחר מכן. מותו עורר מהומות רבות בגדה, ותומכיו טענו שהוצא להורג על ידי הרשות. מרוב להיטות לפייס את הפלסטינים התעלם ממשל ביידן מהפרשה.

ביידן הפך את מדיניות טראמפ כלפי האו”ם ומוסדותיו. הוא דוגל בשיתוף פעולה עם האו”ם, החזיר את ארה”ב למועצה לזכויות האדם וביטל את הסנקציות נגד בית הדין הבינלאומי. שר החוץ בלינקן סיפק הסבר: עדיף לארה”ב לפעול מבפנים כדי לשנות את ההתנהלות השערורייתית של האו”ם ומוסדותיו. הוא לא למד דבר מניסיון דומה של אובמה. אובמה החזיר את ארה”ב למועצה לזכויות האדם ולא הצליח לשנות אפילו החלטה אחת שלה. מצד שני, הסרת הסנקציות מבית הדין השתלמה משום שהתובע החדש הודיע שלא יפתח בחקירה נגד ארה”ב. ייתכן מאוד ששר החוץ בלינקן הגיע בחשאי להסדר הזה, הסדר שמותיר את ישראל חשופה לבדה להתנכלות השיטתית של שני המוסדות.

סיכום

אחרי שני נשיאים עוקבים וקיצוניים בגישתם לישראל, אובמה המסתייג הגדול ביותר (אחרי הנשיא גי’מי קארטר) וטראמפ התומך הגדול ביותר, נראה שהיחסים חזרו למתכונת נורמלית. בשנת כהונתו הראשונה של ביידן, לאחר 12 שנות שליטה רצופות של נתניהו, התחלפה ממשלה בארץ. שני ממשלים חדשים פותחים הזדמנויות חדשות. התנאים שונים במקצת כי ביידן הוא הפוליטיקאי הוותיק ביותר בוושינגטון, כיהן 8 שנים כסגנו של אובמה ושריו החזיקו במשרות חשובות בענייני החוץ והביטחון באותו ממשל. בראש הממשלה החדשה בישראל עומד איש ימין, בנט, ושרי החוץ והביטחון הם אנשי מרכז, לפיד וגנץ. לכל השלושה יש ניסיון ממשלתי, אבל מועט יחסית. שיתוף פעולה עם ארה”ב הוא חיוני לביטחונה ולרווחתה של ישראל, וכל ממשלה חייבת לטפח אותו ולשמור עליו. שתי הממשלות תצטרכנה להתמודד עם אתגרים מורכבים, בעיקר עם המירוץ של איראן לנשק גרעיני. הסכם רע במיוחד והעדר פיצוי הולם לישראל עלולים לייצר מתיחות. לחץ בעניין הפלסטיני עלול לפרק את הממשלה. אדישות כלפי הסכמי אברהם עלולה לסכן את החזית האזורית כלפי איראן. ישראל צריכה להכין אמצעים להתמודד עם כל תרחיש ביחסיה עם ארה”ב, בעיקר עם המסוכנים שבהם.



תמונות: Shutterstock, Freepik

עוד כתבות שעשויות לעניין אותך