JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

פרופ' איתן גלבוע

פרופ' איתן גלבוע

עמית בכיר במכון, הוא מומחה לארה"ב, לתקשורת בינלאומית ולדיפלומטיה ציבורית.

העמדה של ממשל ביידן לקראת החזרה לשיחות בווינה על גורל תוכנית הגרעין של איראן מעוררת שאלות ותמיהות. הדרך היחידה לעצור את הפצצה האיראנית ולהשיג הסכם טוב היא באמצעות איום אמין בפעולה צבאית יעילה.

לקראת החזרה לשיחות בווינה על גורל תוכנית הגרעין של איראן, ממשל ג’ו ביידן מצהיר השכם והערב כדלקמן: ארה”ב לא תאפשר לאיראן להיות מעצמה גרעינית; הדרך המועדפת להשיג את היעד הזה היא פתרון דיפלומטי, ואם היא לא תצליח יש בידיו אמצעים אחרים. אין הוא מפרט מה יכולים להיות האמצעים האלה. ההצהרות האלה ואחרות ומחדלים של הממשל שנעשו מאז שביידן נבחר לנשיא רק הפריעו לעצור את איראן. רוב הכשלים הנוכחיים מזכירים את אלו של ממשל ברק אובמה, ומכאן שספק אם ביידן ואנשיו אכן הפיקו את הלקחים הנדרשים והיום ידעו לנהל מו”מ טוב יותר.

הכשל הראשון הוא נוהלי. לכאורה, עניין לא חשוב לעומת המהות. אלא שהוא כן חשוב. ארה”ב התירה לאיראן לקבוע באיזו מתכונת תתנהלנה השיחות, ומתי ואילו נושאים יהיו על סדר היום. המו”מ בווינה מתנהל בשיטה של “שיחות קׅרבה”. איראן אינה מוכנה לשיחות ישירות עם האמריקאים. היא נפגשת רק עם נציגים של בריטניה, גרמניה וצרפת, ואלו עוברים מדי פעם לחדר אחר שבו יושבת המשלחת האמריקאית, שומעים מה שיש לה להגיד וחוזרים לאיראנים. זו מתכונת פגומה שמעניקה יתרון לאיראן, בעיקר משום שבמקום שהאמריקאים והאירופאים יעמדו במשותף נגד איראן, האירופאים מתווכים בין הצדדים. איראן רוצה, כנראה, לסחוט ויתורים של המעצמות המערביות בתמורה לנכונותה לעבור לשיחות ישירות עם האמריקאים.

מתחילת השיחות באפריל 2021 איראן הייתה זאת שקבעה מתי השיחות יתחילו, יופסקו או יתחדשו. כך, השיחות הופסקו בשל הבחירות לנשיאות באיראן שהתקיימו ב-18 ביוני 2021. ממשל ביידן העריך שניתן יהיה לחדש אותן זמן קצר אחרי שהנשיא הנבחר איברהים ראיסי ייכנס לתפקידו, אבל האיראנים לא מיהרו. הם העדיפו להרוויח זמן כדי להעשיר יותר אורניום לרמה של 60%, שמתקרבת מאוד לשיעור ההעשרה לבניית פצצה גרעינית. רק אחרי שדוברים אמריקאים הזהירו שסבלנותם פוקעת ושלא ימתינו בלי סוף, סיכמו מדינות אירופה ואיראן לחדש את השיחות בווינה עם ארה”ב ב-29 בנובמבר 2021.

בתחילת כהונתו של ביידן, כדי לעצור את הפצצה האיראנית, דיברו הנשיא ואנשי החוץ והביטחון שלו על הצורך להשיג הסכם גרעין חדש עם איראן שיהיה חזק וארוך טווח (longer and stronger) יותר מזה שנחתם ב-2015. הם אימצו אסטרטגיה דו-שלבית. בשלב הראשון ביטול הסנקציות שהטיל הנשיא דונאלד טראמפ בתמורה לחזרה של איראן למגבלות של הסכם 2015; בשלב השני, ניהול מו”מ על הסכם חדש שיאריך את תוקף הסכם 2015 וגם יטפל בסוגיות שהושמטו מההסכם הזה, לרבות תוכנית הטילים הבליסטיים של איראן, מעורבותה הצבאית בכמה מדינות ואזורים כמו לבנון, סוריה, עירק, תימן ועזה ותמיכתה בטרור הבינלאומי. מלכתחילה עוררה האסטרטגיה הזו תמיהות רבות, והיום נראה שהסיכוי להגיע להסכם חדש הוא קלוש. איראן הודיעה שאין בכוונתה לדון כלל בסוגיות הנוספות וביידן מאותת שיסתפק בחזרה להסכם 2015.

בניגוד להנחות רווחות, קביעת סדר היום למו”מ אינה רק עניין טכני ולרוב תופסת מקום משמעותי בשיחות מקדימות. הצדדים צריכים להחליט לא רק על הנושאים שיידונו ועל אלה שלא, אלא גם על הסדר הכרונולוגי של הדיון בהם. בסיבובי השיחות הקודמים הוקמו שתי קבוצות עבודה: אחת על ביטול הסנקציות האמריקאיות והאחרת על החזרה להסכם 2015. אבל עכשיו נראה שאיראן הקשיחה את עמדתה: היא הודיעה שהשיחות הקרובות תעסוקנה אך ורק בהסרת הסנקציות. זהו תנאי מקדים. קודם כול הסרת כל הסנקציות, כולל כאלה שהוטלו על הפרת זכויות אדם בלי קשר לתוכנית הגרעין, ואחר כך שיחות על החזרה להסכם 2015. מובן שזה מלכוד, כי אחרי ביטול הסנקציות לא יהיו לארה”ב שום מנופי לחץ על איראן. למרות זאת, דוברים אמריקאים רמזו שיהיו מוכנים להקל במקצת את הסנקציות רק כדי לחדש את המו”מ. זו שגיאה טיפוסית של ארה”ב והמערב, המפגינים להיטות יתר להגיע למו”מ ובכך מחזקים את הנוקשות האיראנית.

אחת הבעיות העיקריות בהסכם 2015 הייתה פיקוח בינלאומי יעיל על כל מתקני הגרעין של איראן. סעיפי הפיקוח הותירו מרווח לאיראן להערים על הפקחים של הסוכנות הבינלאומית לאנרגיה אטומית. שליטי איראן נהגו להצהיר שאין בכוונתה לפתח נשק גרעיני וכל התשתית שהיא בונה מיועדת אך ורק לצורכי שלום. יש קובעי מדיניות בארה”ב ובאירופה שעדיין מאמינים להבטחות הסרק האלה ומצטטים אותן. היום יש מספיק הוכחות שמדובר בשקרים ובהונאות דיפלומטיות מתוחכמות. במשך שנים הסתירו האיראנים מתקנים וציוד, וארכיון הגרעין של איראן שהובא לישראל ונחשף באפריל 2018 מוכיח שמזה שנים רבות היעד האיראני הוא נשק גרעיני. ההעשרה של כמויות אורניום גדולות ל-60% מוכיחה אף היא שאין מדובר במיזם לאנרגיה גרעינית לצורכי שלום, שכן זו זקוקה להעשרה בדרגות של אחוזים בודדים. פתיחת דף חדש ביחסים בין המעצמות לאיראן מחייבת גילוי מפורט של תוכניות הגרעין האיראניות בעבר ובהווה, והידוק הרבה יותר קפדני על מתקני הגרעין. עד היום אפילו לא נשמעה דרישה כזו.

הדרך היחידה לעצור את הפצצה האיראנית ולהשיג הסכם טוב היא באמצעות איום אמין בפעולה צבאית יעילה. במגמה להגיע למו”מ ולהסכם, אובמה חזר פעמים רבות על כך “שכל האמצעים מונחים על השולחן”; לכאורה, רמז שהם כוללים גם אופציה צבאית. אבל ככל שחזר אובמה על האמירה הזאת היה ברור שהיא ריקה מתוכן ואינה עושה שום רושם. לאור ההתערבויות הצבאיות הכושלות של ארה”ב באפגניסטן ובעירק, איראן הניחה שאובמה רק מדבר אבל לא יתקוף. ההערכה הזאת התחזקה לאחר שב-2012 קבע אובמה “קו אדום” לבאשר אסד והזהיר אותו שאם יתקוף שוב את אזרחיו בנשק כימי ארה”ב תפעל נגדו. באוגוסט 2013 אסד התעלם, תקף בנשק כימי, אבל אובמה לא עשה דבר. דווקא האיומים של ישראל שאם המעצמות לא תעשנה דבר היא תיאלץ לנקוט אמצעים צבאיים השפיעו על איראן להיכנס למו”מ ולהגיע להסכם 2015.

בכנס שנערך לאחרונה במנאמה, בירת בחריין, תקף שר ההגנה לויד אוסטין את איראן, חזר על ההעדפה של פתרון דיפלומטי והוסיף “ידידינו ואויבינו יודעים שארה”ב יכולה להציב כוחות משמעותיים במפרץ בכל מקום ובכל זמן שתבחר”. גם כאן הייתה ההתייחסות רק ליכולת ולא לכוונה. ברור שלארה”ב יש יכולת רבה לתקוף ולהשמיד את מתקני הגרעין של איראן, הבעיה היא הרצון. כשדוברי ממשל ביידן מכריזים פעמים רבות שיש להם אמצעים אחרים חוץ מפתרון דיפלומטי לעצור את איראן הם דומים למי שמשמיע קריאת זאב-זאב, שכן אף אחד אינו מאמין שהם כוללים אופציה צבאית.

לאחרונה תקפה איראן באמצעות כטב”מים בסיס של ארה”ב בא-תנף בגבול סוריה-עירק. ביידן לא הגיב. האיראנים מנסים לייצר משוואה שלפיה התקפות של ישראל על בסיסים איראניים בסוריה תיענה בהתקפות על מטרות אמריקאיות. במקום להגיב צבאית נגד המליציות הפרו-איראניות שתקפו אותה ובכך לבטל את המשוואה, ארה”ב אמרה לישראל באמצעות הדלפה לעיתון הניו יורק טיימס שדעתה אינה נוחה מהפעולות של ישראל נגד איראן בשטחה ובסוריה. גם עמדות כאלה רק מחזקות את הנוקשות של טהרן.

החזרה הקרובה למו”מ היא קריטית לעתיד האזור כולו. היא כשלעצמה אינה אומרת דבר על הכוונות האמיתיות של איראן; מדינות נכנסות לעיתים למו”מ בינלאומי בלי שום כוונה להגיע להסכם. הן נכנסות למו”מ כדי להשיג יעדים אחרים. במקרה של איראן, המטרות הן להסיר את הסנקציות ולהשיג חסינות מפני מהלכים צבאיים. העמדה של ביידן מעוררת הרבה שאלות ותמיהות. הנסיגה מעמדות הפתיחה של הסכם טוב יותר, חזק וארוך טווח, קבלת התנאים האיראניים למו”מ, להיטות היתר לחזור להסכם 2015, ההבלגה על פעולות צבאיות ביוזמה ובחסות איראן נגד מטרות אמריקאיות באזור והעדר איום ממשי של פעולה צבאית – כל אלה מובילים למו”מ שיתנהל בנחיתות משמעותית של ארה”ב. לאור האסטרטגיה של איראן להרוויח זמן כדי להתקדם לפצצה, המו”מ יכול להימשך חודשים ארוכים ולהתיש את עצביו הרופפים בלאו הכי של ממשל ביידן.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: © Bwag/CC-BY-SA-4.0