JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

פרופ' אפרים ענבר

פרופ' אפרים ענבר

נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

סגן נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

הצורך להקצות חיילים אמריקאים ללחימה לצד ישראל עלול לפגוע באהדה שישראל זוכה לה בארה"ב ולהגביל את חופש הפעולה שלה.

הסנטור לינדזי גרהם מדרום קרוליינה אמר לאחרונה כי ארצות הברית צריכה לחתום על הסכם הגנה עם ישראל. מטרתו הייתה לאותת לעולם כמה חשובה מערכת היחסים של ארה"ב עם ישראל. לדעתו, ההסכם יראה לקהילה הבינלאומית ש"התקפה על ישראל כמוה כהתקפה על ארצות הברית". ברקע הדברים גם האינטרס הרפובליקני המובהק להתייצב לצד ישראל, בעוד שבשורות הדמוקרטים נשמעים קולות עוינים.

אין זו הפעם הראשונה שהרעיון של הסכם הגנה אמריקאי-ישראלי עולה על הפרק. החלטה 700 של בית הנבחרים האמריקאי מ-2006 קראה להידוק היחסים בין ישראל לנאט"ו, מגמה שתוביל בסופו של דבר לחברות מלאה בברית. יש להעריך מחוות מסוג זה ולו על שום כוונתן הטובה; אלא שמנקודת מבט ישראלית, הסכם הגנה עם ארה"ב עלול לייצר בעיות רבות מאלו שהוא יפתור.

הסכם הגנה כרוך במחויבות לנקוט פעולה צבאית במקרה של תוקפנות נגד אחד הצדדים; אלא שישראל מצהירה כבר עשרות שנים כי היא אינה מעוניינת שחיילים אמריקאים יסכנו את חייהם למען ביטחונה. ירושלים אימצה את האמירה הצ'רצ'יליאנית המפורסמת "תנו לנו את הכלים ואנחנו נעשה את העבודה" (צ'רצ'יל לא בהכרח התכוון לזה, שכן הוא לא הסתיר את שמחתו כשארה"ב הצטרפה למלחמת העולם השנייה – אבל ישראל דווקא כן…). עיקרון זה, המעוגן במחשבה הביטחונית של ישראל, הוא מרכיב חשוב באהדה שהיא זוכה לה בארה"ב. זוהי גם אחת מאבני היסוד בהבנה הבלתי כתובה, אך האיתנה, השוררת בין ישראל ליהדות אמריקה ומקילה עליה להירתם ולממש את מחויבותה לסייע לישראל בהבטחת התמיכה החומרית והדיפלומטית של ארה"ב.

בזירה הבינלאומית, ישראל היא תומכת נאמנה של ארה"ב עוד מאז נתן דוד בן-גוריון את תמיכתו לפעולת האו"ם (שהובילה ארה"ב) בקוריאה, ביוני 1950. קשרי הביטחון העמוקים והרחבים בין שתי האומות מועילים מאוד לשני הצדדים, וישראל היא נכס ביטחוני לארה"ב מבחינות רבות. היא משמשת כבעלת בריתה הטובה ביותר באזור ומגלה נכונות לפעול צבאית בעת הצורך, באופן העולה בקנה אחד עם האינטרס האמריקאי (נקודה שהובהרה היטב ב-1970, במהלך אירועי ספטמבר השחור בירדן).

כיום, שיתוף הפעולה ההדוק הזה בא לידי ביטוי גם בתרגילים צבאיים משותפים, חלקם דו-צדדיים ואחרים רב-צדדיים, במזרח הים התיכון. ישראל גם מספקת לארה"ב מידע מודיעיני קריטי, מקיימת שיח פורה על תורת לחימה, ומפתחת טכנולוגיות מתקדמות המשולבות בצבא האמריקאי. אפילו משרד ההגנה והממסד הצבאי האמריקאי, שהיו פעם עוינים לישראל, למדו להעריך את היחסים המיוחדים בין המדינות. למרות כל אלה, ישראל מעולם לא תבעה מארה"ב ערבות ביטחונית.

ישראל רוצה להיות עצמאית, ואילו הסכם הגנה, יהא טיבו אשר יהא, יקצץ את חופש הפעולה שלה. בהקשר זה ראוי לציין, למשל, שהחברות האירופיות בברית נאט"ו (שארה"ב מובילה) זקוקות לאישור ממטה הארגון בבריסל כדי לפרוס את כוחותיהן. במהלך המלחמה הקרה, מטוסים גרמניים לא יכלו אפילו להמריא בלי אישור מבריסל. ישראל לא יכולה לסבול מגבלות כאלה. היא חייבת להשתמש בכוח כמעט ללא דיחוי בהתאם להערכת המצב שהיא מבצעת באופן עצמאי. ייתכן גם שהרציונל שלה לא תמיד יהיה מקובל על ארה"ב. יתר על כן, אם תוכר ישראל כבעלת בריתה הרשמית של ארה"ב, שימוש שכיח כזה בכוח עלול להפוך לארה"ב לנטל.

מן הצד השני, הסכם הגנה כרוך גם במחויבות לפעול לצד ארה"ב; זו הסיבה שכוחות נאט"ו פרוסים כיום באפגניסטאן. ישראל נמנעה משליחת תגבורת צבאית לקוריאה (אם כי סייעה בדרכים אחרות, וזוכה להכרת תודה של הקוריאנים על כך), וייטנאם ואפגניסטאן, שבכולן היו הכוחות האמריקאים מעורבים בלחימה, שכן היא עסוקה מספיק במלחמותיה שלה. יש להניח ששליחת חיילים ישראלים לחזיתות רחוקות לא תזכה לתמיכה מבית.

לשיקולים אלה מצטרף גם ההיבט הפוליטי. תהליך האשרור של הסכם מחייב בידי הסנאט עלול לעורר שאלות מורכבות. בהתחשב ברוחות השוררות בימים אלה באגף הפרוגרסיבי של המפלגה הדמוקרטית, ייתכן שנימות לא נעימות יצופו ויעלו על פני השטח. לכן סביר להניח שיובהר כי יש לתחום את היקפו הטריטוריאלי של הסכם ההגנה. ויש לציין: גבולותיה של ישראל שנויים במחלוקת אפילו באמריקה. אין זה נבון מצידה להביא להכרעה בסוגיה זו. אמנה המחייבת את ארה"ב להגן על ישראל בקווי 67' (בלבד) תביא למעשה לתוצאה הפוכה מזו שמצפים לה יוזמיה.

יתרה מזאת, יהיה צורך להגדיר את המקרה הספציפי שבו ניתן להפעיל את האמנה (ה"קזוס פודריס"). ארה"ב לא תסכים, מן הסתם, לפעול לצד ישראל בתגובה לכל פיגוע. אם נקודת ההפעלה לא תוגדר, האמנה תאבד מהאפקטיביות שלה, ובמקום להניב תועלת תהפוך למוקד חיכוך. האם ניתן יהיה להפעיל את האמנה באופן אוטומטי? גם אז תשמור לעצמה ארה"ב את הזכות לפעול בהתאם להליכים החוקתיים שלה, ואלה עשויים להאריך את פרק הזמן שיחלוף עד לקבלת הסיוע הביטחוני. מצבים מסוימים מחייבים נקיטת פעולה מיידית, ודקויות משפטיות כגון אלה עלולות להפוך את הסכם ההגנה למנגנון חסר תועלת.

לכך ניתן להוסיף את נטייתו המוכרת של הממשל האמריקאי, ובמיוחד של הצבא, להתייחס למחויבויות מסוג זה ברצינות רבה. גם אם הסיכויים להפעלת ההסכם נמוכים, הפעלתו עדיין תחייב את האסטרטגים

האמריקאים להגדיר את המשאבים והכוחות הנדרשים כדי לענות על צורכי החירום של ישראל. בהינתן המגבלות המוטלות היום על הכוחות האמריקאים, הקצאה כזו של משאבים לטובת תוכניות החירום של ישראל צפויה לעורר טינה, ובמיוחד בקרב הדרג הצבאי, שדווקא את הקשרים עימו הקפידה ישראל לטפח בעשורים האחרונים.

בעיה נוספת נובעת מההעדפה הברורה של וושינגטון לכך שכל בנות בריתה תאשררנה את האמנות הבין-לאומיות הנוגעות לפיקוח על הנשק. ישראל מסרבת לחתום על הסכמים מסוג זה, בין היתר משום שהוכח כי מנגנוני האימות שלהם רחוקים מלהיות מושלמים. מנקודת מבט ישראלית, האופן שבו הקהילה הבינלאומית, ובכלל זה ארה"ב, טיפלה במירוץ של צפון קוריאה ואיראן לנשק גרעיני רחוק מאוד מלהשביע רצון. מסיבה זו, ומשורה של טעמים אחרים, ישראל מגלה הסתייגות מהאמנה למניעת הפצתו של הנשק הגרעיני (NPT), ובעניין זה הגיעה להבנות דיסקרטיות עם הממשלים האמריקאים השונים. קיימת סכנה ממשית שדיון פתוח על הסכם הגנה יחזיר למוקד העניינים את המתחים שהיו רדומים במשך דורות בסוגיה זו.

יתרה מזאת, הסכם הגנה שניתן לפרשו כהרחבת ההרתעה הגרעינית של ארה"ב גם לזירה הישראלית עלול להתפרש, בצדק או שלא בצדק, כאלטרנטיבה לנקיטת פעולה מונעת בכל הנוגע למירוץ האיראני לפצצה. ממשלים אמריקאים קודמים, כולל זה של הנשיא אובמה, טענו שוב ושוב כי לא יסתפקו ב"הכלה" (קרי, הרתעה) של איראן בשאלת הגרעין הצבאי. (בפועל, יש יסוד לחשש שהסכם הגרעין עם איראן ב-2015 אכן נועד בסופו של דבר להכין את הקרקע למדיניות כזו בהמשך הדרך.) התחייבות אמריקאית לספק לישראל "מטריית הגנה" גרעינית תעורר את השאלה האם וושינגטון (ואפילו ישראל) עודנה מחויבת באמת לעיקרון שלפיו יש למנוע מאיראן השגת נשק גרעיני בכל מחיר.

מעבר לכורח הפוליטי משני הצדדים, ניתן לנסח את השאלה המכרעת בנוגע להסכם הגנה אמריקאי-ישראלי במונחים של עלות-תועלת. העלויות השונות תוארו לעיל. אשר ליתרונות, ברית רשמית לא בהכרח תוסיף את תרומתה למרכיבי המפתח החיוניים לביטחונה של ישראל.

הסיוע הצבאי האמריקאי, שאכן נותן בידי צה"ל את המשאבים החיוניים להתעצמותו ולאחזקתו, בהחלט מהווה מרכיב יסוד ביכולת ההרתעה של ישראל. אולם סיוע זה נשען על המחויבויות ארוכות הטווח (לעשר שנים) של הממשל ועל ההקצאות השנתיות של הקונגרס, ולא על הגדרה פורמלית של מעמד ישראל באמנה מחייבת. משקלה וגודלה של חבילת הסיוע האמריקאי הם פונקציה של הנחישות האמריקאית לסייע לבעלת ברית, ואינם מושתתים על קיומה של אמנת ברית. מסמך כזה גם לא ישנה את הדימוי ההרתעתי כלפי כוחות עוינים, הנשען כבר כיום על בסיס התמיכה העצום שיש לישראל במערכת הפוליטית בארה"ב.

הסכם הגנה אמריקאי-ישראלי יעורר גם קשיים במישור הדיפלומטי. מבחינת היחסים בין ישראל לרבות ממדינות העולם השלישי, המגלות חשד כלפי מעצמת העל, קיימת תועלת בהותרת מידה מסוימת של ריחוק פורמלי בין ירושלים לוושינגטון. בנוסף, בכפוף להסכם הגנה תוגבל עוד יותר יכולתה של ישראל להתחרות בתעשיות הצבאיות של ארה"ב. כבעלת ברית רשמית, יש פחות סיכוי שירושלים תוכל לנהל מגעים מדיניים אפקטיביים עם מוסקבה, לא כל שכן להיתפס על ידי הרוסים כמקום נאות לקיים בו פסגה משולשת, ארה"ב-רוסיה-ישראל, בעניינים של ביטחון לאומי.

לפיכך הסכם הגנה בין ישראל לארה"ב אכן משקף סנטימנט מדיני יאה וראוי, ויש לראות ביוזמיו ידידי אמת שכוונתם טובה, אבל מעבר לרמה ההצהרתית, הוא אינו רצוי.


סדרת הפרסומים "ניירות עמדה" מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: Bigstock

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *