JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

סגן נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

פרופ' אפרים ענבר

פרופ' אפרים ענבר

נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

בשלב הראשון, על ממשלת ישראל להחיל את החוק הישראלי על בקעת הירדן ועל אזורים בעלי משמעות ביטחונית מובהקת בעוטף ירושלים, כמו מעלה אדומים וגוש עציון. אזורי התיישבות אלו מעוגנים בקונצנזוס הלאומי בישראל. ממשלת האחדות הלאומית צריכה לקבל את תוכנית טראמפ על כל סעיפיה, כולל הכרה בצורך להגיע למו"מ להקמת מדינה פלסטינית. תוכנית טראמפ היא המסלול המציאותי ביותר להתקדמות במתווה החותר לשתי מדינות לשני עמים, כחלופה מעשית למבוי הסתום הנוכחי, ומכאן החשיבות העיקרית שבהנחת יסודות ליישומה ההדרגתי.

המלצות

  • השלב הראשון בהחלת החוק הישראלי על חלקים מיהודה ושומרון יתרכז בבקעת הירדן ובאזורים בעלי משמעות ביטחונית מובהקת בעוטף ירושלים, כמו מעלה אדומים וגוש עציון. החלת החוק הישראלי על שטחים אלו, כמדרגה שמעל לשליטה הצבאית הנוכחית, חשובה מאוד הן משום שהיא מתניעה מהלך ליישום תוכנית טראמפ והן מכיוון שהמעשה המדיני משדר – כלפי פנים וכלפי חוץ – נחישות לשמור בידי ישראל, בהסכמת ארה"ב, שטחים החשובים לביטחונה ולזהותה. היא גם נועדה להוריד מסדר היום הצעות להסדרי ביטחון שיעילותם מוטלת בספק.
  • שהחלת החוק הישראלי היא במסגרת תוכנית השלום של הנשיא טראמפ, ממשלת האחדות הלאומית צריכה לקבל אותה על כל סעיפיה, כולל הכרה בצורך להגיע למו"מ על הקמת מדינה פלסטינית. תוכנית טראמפ היא המסלול המציאותי ביותר להתקדמות במתווה החותר לשתי מדינות לשני עמים, לעומת תפיסות הנשענות על ציפיות פלסטיניות לא ריאליות, שנקלעו לפיכך למבוי סתום.
  • קונצנזוס ישראלי רחב. הבקעה כגבול ביטחון, ירושלים וההגנה עליה ועל מבואותיה המזרחיים של מדינת ישראל, מעוגנים בהסכמה לאומית רחבה. אלו עמדות שבהן החזיקו גם יגאל אלון ויצחק רבין. חלקים גדולים בעם מעוניינים בהחלת החוק הישראלי באזורים הללו, תוך נכונות לפשרות טריטוריאליות במקומות אחרים.

פעילות ממשלתית נדרשת

  • חקיקה להחלת החוק הישראלי על בקעת הירדן ועל אזורי מעלה אדומים וגוש עציון בעוטף ירושלים.
  • ממשלת ישראל צריכה להצהיר שהיא רואה בתוכנית טראמפ על כל סעיפיה את הדרך היחידה בנסיבות הקיימות להגעה להסדר של "שתי מדינות לשני עמים".
  • נדרשים צעדים, כגון השקעה בתשתיות, שימחישו לצד הפלסטיני שיש גם לו "אופק מדיני" ורווחים קונקרטיים בשל היציאה מן הקיפאון המדיני הנוכחי.
  • יש לפעול בארה"ב באופן אינטנסיבי, ומוקדם ככל האפשר, בכמה זירות מערכה כדי להסביר את המהלך הישראלי, ולנסות לגייס הבנה ואף תמיכה בו אפילו בחוגים השוללים אותו כיום – הן בקרב יהדות ארה"ב והן בשורות ידידי ישראל במפלגה הדמוקרטית.
  • יש להיכנס להידברות דיסקרטית עם מצרים וירדן בנושא החלת החוק הישראלי וקידום תוכנית טראמפ. יש להכין את הקרקע למערכה קשה בזירה האירופית, תוך גיוס תמיכתן של השותפות האסטרטגיות של ישראל במזרח הים התיכון, וידידותיה במרכז אירופה ובמזרחה, וללוות את המאמץ הדיפלומטי בהידברות עם הדרג המדיני העליון במדינות אירופה וגם בסין, הודו, רוסיה, ברזיל, ניגריה ובמדינות המפרץ.
  • יש להיערך למהלך פלסטיני במועצת הביטחון (מועבי"ט), הפעם על בסיס פרק 7 באמנת האו"ם העוסק ב"איומים על השלום" – ומאפשר שימוש בסנקציות נגד "התוקפן" – ולפעול מבעוד מועד לנטרולו, תוך פנייה לא רק לווטו אמריקני אלא גם לבריטניה ולכמה מן החברות הלא קבועות.
  • בהיבט הביטחוני יש להיערך גם לאפשרות של מהלכים אלימים או "עממיים" ביוזמת הרש"פ.

היערכות ליישום (בשלבים) של המרכיבים הטריטוריאליים בתוכנית טראמפ לשלום

הקדמה לייר העמדה המלא

ראש ממשלת ישראל, בנימין נתניהו, בירך על תוכנית השלום של הנשיא דונאלד טראמפ לאחר ההכרזה הרשמית עליה (ינואר 2020). זו התוכנית הטובה ביותר שהוצעה לישראל אי פעם על ידי ארה"ב. תוכנית זאת מאפשרת לישראל להחיל את  החוק הישראלי על שטחים ביהודה ושומרון ולשמר את מעמדה כריבון בירושלים, אבל דורשת מישראל לנהל מו"מ עם הפלסטינים על הקמת מדינה פלסטינית ולהקפיא את הבנייה הישראלית לארבע שנים באזורי "סי" שנועדו למדינה זאת. צוות אמריקני-ישראלי עובד על השלמת מפת השטחים שישראל יכולה להחיל עליהם את חוקיה במסגרת תוכנית השלום. מסמך מדיניות זה מציע כי החלת החוק הישראלי, בהתאם למפה שסוכמה עם האמריקנים ובכפוף לתנאי תוכנית השלום של הנשיא, תיעשה צעד אחר צעד, כדי לאפשר בחינת תוצאות של כל שלב והכנה נאותה לצעד הבא.

מוצע כאן שהשלב הראשון בהחלת החוק הישראלי על חלקים מיהודה ושומרון יתרכז בבקעת הירדן ובאזורים בעלי משמעות ביטחונית מובהקת בעוטף ירושלים, כמו מעלה אדומים וגוש עציון.

מטרת המסמך היא להצביע על התועלת שבהחלת החוק הישראלי על השטחים שנמנו לעיל, ולהציע דרכים לצמצום סיכונים ונזקים במסגרת ניהול הסכסוך עם הפלסטינים ובזירה הבינלאומית, ומעל לכול, לשמר את הלכידות הלאומית בישראל. ביסוס קונצנזוס ישראלי רחב ככל האפשר הוא נכס חשוב ביותר בפני עצמו במאבק המדיני-ביטחוני על שמירת השטח שעליו תחיל ישראל את חוקיה, ובמאבקים האחרים העומדים בפני המדינה.

1. המלצה עיקרית

בשלב הראשון של יישום תוכנית טראמפ מומלץ להחיל את החוק הישראלי על חלקים מיהודה ושומרון שהם חיוניים לביטחונה ושנמצאים בקונצנזוס ישראלי רחב. הכוונה היא לבקעת הירדן, למעלה אדומים ולגוש עציון הסמוכים לירושלים. אזורי התיישבות אלו מעוגנים בקונצנזוס הלאומי בישראל.

המהלך הישראלי להכללת שטחים אלו בשטח מדינת ישראל הוא בהתאם לתוכנית אלון ודברי רבין בנאומו האחרון בכנסת (אוקטובר 1995). הבקעה היא המחסום בפני חדירת גורמים עוינים לכיוון ישראל מהמזרח. החלת החוק הישראלי, כמדרגה שמעל לשליטה הצבאית הנוכחית, חשובה גם כיוון שהמעשה המדיני משדר כלפי פנים וכלפי חוץ נחישות להשגת נוכחות קבע של ישראל בשטחים החשובים ביותר לביטחונה, תוך עיגון מעמדה במהלך המתואם עם ארה"ב. החלת החוק הישראלי על שטחים בעלי חשיבות ביטחונית גם תרחיק הצעות להסדרי ביטחון רעועים, כגון חכירת השטח או נוכחות צבאית (משולבת בכוחות זרים) לשנים מספר. דווקא הכוונה הישראלית לשאת ולתת על מתאר של מדינה פלסטינית מחייבת שליטה ישראלית קבועה בבקעת הירדן כדי להבטיח את פירוזה היעיל של הישות הפלסטינית.

למרות ההתנגדות המוצהרת הצפויה של ירדן למהלך הישראלי, לטווח הארוך החלת החוק הישראלי בבקעה סופה שתשפר את היחסים עם ירדן. נוכחות קבע ישראלית לאורך הנהר היא אינטרס ירדני הן משום שתשמור על ירדן אם הרשות הפלסטינית תיפול בידי גורמים אסלאמיסטים קיצוניים, והן משום שהיא גורעת מן המוטיבציה של מחוללי טרור, כמו איראן, להשיג אחיזה בירדן כנקודת זינוק לעבר יהודה ושומרון.

ברמת השטח, המהלך ימנע מהרשות הפלסטינית להמשיך במהלכיה בשטח המכוונים כיום לכרסם בשליטת ישראל באזורים אלה. המהלך יוכל גם לשפר את קלפי המיקוח של ישראל במו"מ עתידי.

נראה שתוכנית טראמפ היא היכולה לחלץ את המו"מ המדיני מן הקיפאון שנקלע אליו עקב ציפיות סרק פלסטיניות לפתרון כפוי על פי דרישותיהם. גם אם תהיינה תחילה תגובות נזעמות להחלת החוק הישראלי על שטחים מסוימים ביהודה ושומרון (ותהיינה), בטווח הארוך אפשר שהמהלך דווקא יסייע להשגת הסדר מדיני – אם ינוהל נכון ויושקעו בו מאמצי ההכנה המוצעים במסמך זה. החלת החוק הישראלי אולי גם תתרום למשימה הקשה – לגרום לפלסטינים לאמץ בטווח הרחוק עמדות מציאותיות יותר בסכסוך עם ישראל ולשכנעם שהזמן אינו לצידם.

אם תצומצם החלת החוק הישראלי לשטחים אלה, בקעת הירדן, גוש עציון ומעלה אדומים, ניתן יהיה לטעון – במידה רבה של הצדקה, הניתנת להסבר – כי אין זו גחמה של הימין הקיצוני בישראל, אלא מימוש תוכנית אסטרטגית מבית מדרשה של מפלגת העבודה ההיסטורית (תוכנית אלון), וממשלת האחדות הלאומית היא המוציאה לפועל את התוכנית.

שלא כטיעונים על זכויות דתיות והיסטוריות, נימוקים ביטחוניים יכולים גם להביא להבנה, ואולי אף לתמיכה, במהלך בקרב ידידי ישראל בחו"ל.

חשוב לעמוד על כך שאין מדובר ב"מחטף" חד-צדדי, אלא במהלך מתואם עם ארה"ב ובגיבויה, במסגרת תוכנית השלום של הנשיא טראמפ. לגיבוי של ארה"ב, המעצמה החזקה בעולם, יש כמובן השלכות חיוביות בזירה הבינלאומית, ובזירת האו"ם בפרט. יחד עם זאת, אין דרך למנוע את הצגת הצעדים הללו כחד-צדדיים מבחינת הפלסטינים, וצריך להיות מוכנים למחירים המדיניים שתידרש ישראל לשלם עקב זאת, במיוחד אם בנובמבר ייבחר נשיא דמוקרטי בארה"ב שאינו מחויב לתוכנית השלום של טראמפ.

לפני מימוש השלב הראשון בהחלת החוק הישראלי יש לקבוע באורח ברור וחד-משמעי כי ישראל מחויבת עקרונית לתוכנית טראמפ בכללותה, ורואה בה דרך להתוויית מסלול מציאותי שאמור להוביל לפתרון שתי המדינות, ברוח "נאום בר-אילן" של רוה"מ בנימין נתניהו. זאת, לאור כישלונם של מתארים קודמים שהזינו ציפיות פלסטיניות בלתי מציאותיות.

2. עקרונות לפעולת הממשלה

2.1 שמירת הלכידות הלאומית מחייבת לסמן יעד טריטוריאלי מוגדר היטב, בשלב זה, הנשען על שיקולי ביטחון ועל תמיכה ציבורית רחבה מבית. שטח כזה כולל את בקעת הירדן ואזורי התיישבות המעוגנים בקונצנזוס, ובראשם מעלה אדומים וגוש עציון. שטחים אלו הם סמוכים לירושלים ונחוצים להגנתה. לגבי שמירת שלמותה של עיר הבירה יש הסכמה לאומית רחבה. החלת החוק בבקעה, מעלה אדומים וגוש עציון תשאיר פתח להמשך המהלך במסגרת תוכנית טראמפ.

2.2 בהקשר הפנים-ישראלי, חשוב גם להרגיע את החששות בקרב ערביי ישראל שעורר נוסח תוכנית טראמפ, המציין העברת שטחים בריבונות ישראל למדינה הפלסטינית.

2.3 ממשלת ישראל צריכה להצהיר שהיא רואה בתוכנית טראמפ את הדרך היחידה בנסיבות הקיימות להגעה להסדר ("the only game in town"). מהלך החלת החוק הישראלי אינו סותם את הגולל על אפשרויות ההסדר והפשרה. נהפוך הוא, הוא מאפשר יציאה מן המבוי הסתום שיצרו ציפיות היתר הפלסטיניות (והאירופיות).

2.4 נדרשים צעדים, כגון השקעה בתשתיות, שימחישו לצד הפלסטיני שיש גם לו "אופק מדיני" ורווחים קונקרטיים בשל היציאה מן הקיפאון המדיני הנוכחי. בין היתר, זו עשויה להיות ההזדמנות לשינוי מעמדן של שכונות "עבר הגדר" בשטחה המוניציפלי של ירושלים (בדגש על מחנה הפליטים שועפאט וכפר עקב).

2.5 על בסיס זה, יש לפעול בארה"ב באופן אינטנסיבי, ומוקדם ככל האפשר, בכמה זירות מערכה. יש לפעול לא רק מול הממשל (שגם בשורותיו יש מי שמסתייגים מן המהלך), אלא גם מול הציבור היהודי והנהגתו; יש להידבר איתם באופן מיידי ולגייס את תמיכתם במידת האפשר. גם בשל כך, כמו גם משיקולי הלכידות הלאומית, חשוב לבחור ביעדים טריטוריאליים שיהודי התפוצות יוכלו לגלות הבנה כלפיהם ואף להירתם לקידומם, מול הזירה הציבורית והתקשורתית. כלפי כוחות ידידותיים במפלגה הדמוקרטית יש לייחס חשיבות אסטרטגית לצורך בשינוי עמדתה כלפי תוכנית טראמפ, וגם בשני בתי הקונגרס (אם כי לדעתנו הסיכוי לכך קטן בשלב זה).

2.6 יש להיכנס להידברות דיסקרטית עם מצרים וירדן; להעצים מרכיבי שיתוף פעולה עם מדינות ערב מול אתגרי המערכת האזורית (איראן, תורכיה) ולגבש חבילת מחוות בילטרליות בנושאים החשובים לירדן, כגון מובל הימים (תעלת ים סוף – ים המלח) והצהרות על שמירת ההסדרים שבהם יש לירדן תפקיד מיוחד בירושלים.

2.7 יש להכין את הקרקע למערכה קשה בזירה האירופית ולנטרול מהלכי העונשין הצפויים של הממסד העוין בבריסל. יש להדגיש כי מתווה טראמפ, שישראל פועלת במסגרתו, אינו סותר את "הלגיטימיות הבינלאומית" – הפרמטרים הבסיסיים להסדר על בסיס פתרון שתי המדינות, הנתפסים באירופה כערך מקודש. יש לגייס את תמיכתן של השותפות האסטרטגיות של ישראל במזרח הים התיכון, וידידותיה במרכז אירופה ובמזרחה.

2.8 יש להיערך למהלך פלסטיני במועצת הביטחון, הפעם על בסיס פרק 7 באמנת האו"ם העוסק ב"איומים על השלום" ומאפשר שימוש בסנקציות נגד "התוקפן". זאת בהמשך להחלטת מועבי"ט 2334 שהתקבלה בשלהי כהונת אובמה כנשיא. רצוי שארה"ב – גם אם לא תהסס להטיל וטו – לא תיקלע למצב של 14 מדינות מול אחת. לצד בריטניה, בהנהגתה הנוכחית, יש לפחות עוד ארבע חברות במועצה שחשוב (ואפשר) להשפיע על עמדתן.

2.9 יש ללוות את המאמץ מול האיחוד האירופי ומול האו"ם בהידברות עם הדרג המדיני העליון במדינות אירופה המרכזיות וגם בסין, הודו, רוסיה, ברזיל וניגריה, ובמדינות המפרץ.

2.10 בהיבט הביטחוני יש להיערך גם לאפשרות של מהלכים אלימים או "עממיים" ביוזמת הרש"פ (שבין מנהיגיה מתעצמת מגמת ההקצנה, נוכח המאבק על הירושה ביום שאחרי אבו מאזן). הדבר מחייב לבסס אפיקי מגע בדרג בכיר עם מנגנוני הביטחון, שעדיין יש להם אינטרס להימנע מקריסה שלטונית (ועליית חמאס). מול עזה, לצד מהלכי ההסדרה "בצל הקורונה", יש להעביר מסרים ולנקוט צעדים כוחניים בעת הצורך שעשויים לחזק את ההרתעה הישראלית.

3. פירוט המתווה האופרטיבי

3.1 שימור הלכידות הלאומית וגיבוש בסיס תמיכה רחב

במסגרת יישום בשלבים, בתיאום עם הממשל האמריקני, של מרכיבים בתוכנית טראמפ, יש להציב כשיקול מרכזי את הבחירה ביעדים טריטוריאליים ובעמדות יסוד מדיניות שיש בהן פוטנציאל ליצירת בסיס תמיכה רחב ככל האפשר בישראל. מטבע הדברים, יהיו מתנגדים מימין ומשמאל לכל קו תיחום שייבחר. גם ממשלת האחדות הלאומית צריכה לשאוף ליצירת משענת פרלמנטרית וציבורית איתנה. לכן חשוב שהמהלך ייקח בחשבון את המרכיבים הבאים:

– המהלך הישראלי יתבסס על צורכי ביטחון מוגדרים היטב שיש לגביהם הסכמה רחבה: הבקעה כגבול ביטחון במזרח, ההגנה על מבואותיה המזרחיים של ישראל, ועל עוטף ירושלים. לצד חשיבותה המדינית, הסמלית והדמוגרפית, ירושלים היא גם המפתח האסטרטגי להגנה על שטחי הליבה של מדינת ישראל ונתיב גישה נוח לבקעת הירדן. ירושלים וכל הקשור אליה היא נושא שיש עליו הסכמה רחבה.

– המהלך הישראלי יקיף גם גושי התיישבות מסביב לירושלים שבקונצנזוס, ובראשם מעלה אדומים ומרכיבים נוספים במבואות המזרחיים של ירושלים, ואת גוש עציון.

– המהלך הישראלי יותיר פתוחה את האפשרות להחלה עתידית של החלת החוק הישראלי גם בגושים ויישובים נוספים במסגרת יישום מלא יותר (ואם אפשר, גם מוסכם במשא ומתן) של תוכנית טראמפ. לדוגמה, אין ספק (אפילו לשיטתם של הפלסטינים) באשר לעתידם של יישובים סמוכים ל"קו הירוק". יש מקום לשלבים שני ושלישי של החלת החוק הישראלי על יישובים נוספים, בתמורה למה שיינתן בהמשך לצד הפלסטיני, ולאחר שתיבננה התשתיות הנדרשות (שקיומן ינטרל את ההשלכות, בחיי היומיום, שיש לנוכחות יישובים ישראליים בעומק השטח, מה שמכונה "רציפות תחבורתית").

– חשוב שהמהלך הישראלי ינטרל חששות בקרב ערביי ישראל, ויבהיר כי האופציה לחילופי שטחים הכוללים יישובים ערביים בישראל תוכל להתממש רק בהסכמה מלאה של כל הצדדים (ושל התושבים עצמם).

ככלל, מול המערבולת הצפויה של לחצים פוליטיים מכל הכיוונים, חשוב לשמור בשלב זה על העיקרון של "הסתפקות במועט" ולהיות ערים לעיקרון של "תפסת מרובה לא תפסת". הימנעות מצעדים שאפתניים מדי בשלב הנוכחי, שאינם זוכים לתמיכה רחבה בציבור הישראלי, תחזק את יכולתה של ישראל ליישם את החלטותיה במרחבים החשובים ביותר לביטחונה ולגייס להן הבנה ותמיכה, תוך הסתמכות על בסיס ציבורי איתן.

3.2 דלת פתוחה למשא ומתן

דוברי הממשל האמריקני – ובכללם השגריר האמריקני בארץ, שתמיכתו במהלך גלויה ומוצהרת – כבר הבהירו באורח חד-משמעי כי תמיכת ארה"ב בהחלת החוק הישראלי ביהודה ושומרון ובצעדי יישום נוספים של ישראל מותנים בכך שאלה אכן יעוגנו באופן רשמי בקבלת תוכנית טראמפ בשלמותה. אין תוחלת לרעיון של גיוס תמיכתו של הממשל בצעדים שישראל תנקוט על בסיס התוכנית אם בתוך כך היא גם תאמץ עמדה מדינית השוללת מראש כל התקדמות לקראת ״פתרון שתי המדינות״.

לכן, המסר שצריך לעמוד במרכז המתווה המדיני הישראלי הוא שרק יישום של תוכנית טראמפ, גם אם בתחילה מדובר בחלק ממרכיביה, הוא שיכול לחלץ את יחסי ישראל עם הפלסטינים מן המבוי הסתום שבו הם שרויים זה שנים. דווקא "החוכמה המקובלת" – של "נסיגה לקווי יוני 1967 עם חילופי שטחים קטנים, חלוקת ירושלים ומימוש מסוים של זכות השיבה" – היא זו שהזינה ציפיות סרק פלסטיניות, וחסמה כל סיכוי ריאלי להתקדמות מדינית (אפשר לקרוא לפרדיגמה זו בשם EKP – Everybody Knows Paradigm). אין לפרדיגמה זו, שהשמאל הישראלי והאירופאים מטיפים לה, בסיס תמיכה פוליטי וציבורי בישראל. התוצאות של שלושת מסעות הבחירות האחרונים יעידו. מנגד, תוכנית טראמפ היא מתווה מדיני אפשרי הכולל גם הוא חילופי שטחים עתידיים. יש במסגרתו סיכוי של ממש, אולי הסיכוי היחיד, לכינון בפועל של "פתרון שתי המדינות". יש לציין שרוב הציבור בארץ אינו מתנגד לוויתורים טריטוריאליים להשגת הסדר שלום, ותוכנית טראמפ התקבלה באהדה בישראל.

במסגרת הכנת הקרקע השיטתית והמסודרת לקראת הצעדים הבאים, על ממשלת ישראל לתת ביטוי ברור למחויבותה לתוכנית טראמפ על כל מרכיביה, ובכלל זה משא ומתן עם הצד הפלסטיני על הסדר קבע, לנכונותה במסגרת זו להותיר אופק מדיני פתוח לאפשרות של מדינה פלסטינית, ולהקפיא בנייה בחלק מאזור C, כולל הרחבה ביישובים מחוץ לגושים.

יש אף אפשרות להבהיר ששערי המשא ומתן נשארים פתוחים – ולא רק להלכה – גם לגבי שטח שריבונות ישראל תחול עליו מעתה והלאה, או אף חלה עליו מאז 1967 או 1948. שהרי עצם רעיון חילופי השטחים, המעוגן בתוכנית טראמפ וכמו גם בקודמותיה, פירושו שיש אפשרות להעברה בעתיד של שטח ריבוני ישראלי מובהק, כולל שטחים בתוך "הקו הירוק" (בדרום הר חברון, ובנגב לאורך גבול מצרים) לידי הפלסטינים בהסדר מוסכם, אם וכאשר יושג.

3.3 מסרים ומחוות לצד הפלסטיני

עמדתו הנחרצת והבוטה של אבו מאזן כנגד טראמפ אישית ("שילך לעזאזל") וכנגד התוכנית על כל מרכיביה אינה צפויה להשתנות. הדברים באו לידי ביטוי, בין היתר, בגינוי הגורף של הדיונים על הממד הכלכלי במנאמה ביוני 2019 ("סדנת החרפה", "ועידת הבגידה"). יחד עם זאת, מידת הנכונות של הציבור הפלסטיני להתגייס למאבק קשה, אולי אלים, שמחירו בצידו, תלויה במידה רבה ביכולתה של ישראל להניח על השולחן שיקולי נגד שיהפכו את ההתנגדות לתוכנית טראמפ ויישומה לכדאית פחות.

היערכות מדוקדקת של ישראל ונקיטת צעדים משמעותיים יכולה להקהות מעוקצו של העימות ולאפשר שיבה לדפוסים של ניהול הסכסוך, אם לא לפתרונו. כאמור, מרכיב מרכזי בכך צריך להיות המסר באשר לאופק המדיני, אם כי אסור להתעלם מכך שללא עוגנים מעשיים בשטח, למילים בלבד יהיה משקל מוגבל. מכאן הצורך לשקול, בשלב ההכנה וההיערכות למהלך, שורה של מרכיבים שישולבו בו:

– אפשרות להעברה, כמחווה המסמנת כיוונים לעתיד, של שטחים שהם כיום בקטגוריות B ואפילו C לשליטה פלסטינית מלאה או חלקית. אפשרויות מסוג זה (כולל סיפוח שטחי C שבשולי שטחי A לריבונות פלסטינית ועוד) נבחנו בעבר במסגרת מתווים שונים של שיבה לשולחן המשא ומתן (כחלק ממה שכונה "חבילת בלייר"). יישומן כעת מחייב עבודת מטה מפורטת שישולבו בה גורמי מערכת הביטחון, אכיפת החוק ומדיניות החוץ.

– בהקשר זה, יש לנצל את ההזדמנות לעיון מחדש באופציה של העברת שכונות עבר הגדר בירושלים לידי הרשות הפלסטינית. (בחלקן, כמו כפר עקב, הן מנוהלות כבר עכשיו, במשבר הקורונה, על ידי מקומיים שהם חברים ב"תנט'ים" של תנועת פת"ח). זהו מהלך שיחייב שינויי חקיקה בישראל לגבי מעמדן כחלק משטחה של ירושלים המאוחדת תחת ריבונות ישראלית. החששות לתקדים של חלוקת העיר מוגזמים, בשל המצב השורר בשכונות אלה כבר עתה ושונה מעיקרו מן המתרחש בשכונות "פנים הגדר".

– איתור מקורות כספיים (אתגר בפני עצמו, בעידן הכלכלי שלאחר הקורונה) וגיבוש תוכניות לבניית תשתית תחבורתית איכותית שתחבר בין השטחים שבשליטה פלסטינית – "רציפות תחבורתית" העוקפת את בעיית הרציפות הטריטוריאלית. ספציפית, לצד החלת החוק הישראלי במעלה אדומים וסביבתה, חשוב להציב מענה תחבורתי לצורך בתנועה חופשית בין רמאללה ושטחי השליטה הפלסטינית בשומרון לבין בית לחם ושטחי A ביהודה, כהוכחה לכך שצעדי ישראל אינם סותמים את הגולל על אפשרויות מדיניות בעתיד.

– מחוות כלכליות נוספות והשקעה בסקטור היצרני, על בסיס מרכיבים מתוך "ספר" היוזמות הכלכליות הנלווה ליוזמת טראמפ (שהוצג במנאמה, אך הרש"פ בחרה להתעלם ממנו).

– המשך שיתוף הפעולה (הן עם הרש"פ והן עם משטר חמא"ס בעזה) בכל הקשור במאבק בהתפשטות נגיף הקורונה.

– מיקוד מאמץ בשימור אפיקי מגע פתוחים מול כוחות הביטחון הפלסטיניים, בגיבוי המערך האמריקני התומך בהם. באווירה של הקצנה, שבה גורמים כמו ראש הממשלה מוחמד אשתייה בוחרים להפיץ תעמולה אנטי-ישראלית ארסית כדי לשפר את מיקומם במאבק הירושה, דווקא לחלק מראשי זרועות הביטחון הפלסטינים ולאנשיהם עשוי להיות תפקיד מרסן.

3.4 מאמץ ממוקד בזירה האמריקנית

אם תימצא הדרך ליישם את סדרת ההמלצות דלעיל, ישתפר ככל הנראה גם הסיכוי להגן על המהלך בזירה האמריקנית. כל עוד הנשיא טראמפ מכהן תהיה לישראל תמיכה בבית הלבן. יש להדגיש, בדיון הציבורי, בארה"ב (ובמקומות אחרים) שישראל שואפת בינתיים להחיל את חוקיה רק בחלק מהשטח שתוכנית טראמפ מאפשרת לה להכליל בתוך מדינת ישראל. מעבר לדיון הישיר והפרטני עם הממשל, צריך וגם אפשר להרחיב את מעגל התמיכה במהלך גם בקרב חוגים בארה"ב שאינם רוחשים חיבה לנשיא הנוכחי.

חשיבות מיוחדת, כמסד שעליו צריכים להיבנות כלל המהלכים הבאים, נודעת להידברות רחבה ואינטנסיבית עם יהדות ארצות הברית. זה כולל דיאלוג בדרג המדיני העליון, תדרוכים מטעם גורמים ממלכתיים (ו/או באמצעות מכוני מחקר) לראשי ועידת הנשיאים ולארגונים היהודיים המובילים, והפעלה של הקונסוליות לשיחות עם קובעי מדיניות ומעצבי דעת קהל בתחום הגאוגרפי שבו הן פועלות.

בארגוני שמאל מובהקים, או אף כוחות ציוניים ה"נעולים" על הדרישה לנסיגה על בסיס קווי יוני 1967, תימשך ההתנגדות ואף העוינות לתוכנית טראמפ. אבל אם ייבחר מתווה ישראלי למהלך החלת החוק הישראלי הנשען על בסיס תמיכה רחב בישראל ועל שיקולים ביטחוניים מובהקים, יש סיכוי "לשווק" אותו לארגונים המובילים ולגייס את הבנתם לצעדים הישראליים, ואף לתמיכתם הפעילה.

על בסיס תמיכה זו ניתן יהיה ליצור דיון מושכל במרחב הציבורי ובתקשורת לגבי הדרך הנאותה והיעילה להתקדמות לקראת פתרון שתי המדינות. מטרתו של דיון זה, מבחינתה של ישראל, תהיה בראש ובראשונה להשיג אוזן קשבת בקרב בכירי שתי המפלגות, ובמיוחד בגורמים המתונים במפלגה הדמוקרטית, שבה שוררת כיום אווירה של עוינות למהלך.

ממחנה ברני סאנדרס / רשידה טלאיב ודומיהם אין למה לצפות, אך מול ידידי ישראל מובהקים כמו ניטה לואי, אליוט אנגל ואחרים – שלפני כשנה התריעו מפני קרע בין ישראל לדמוקרטים אם יינקטו "צעדים חד-צדדיים" – יש סיכוי לדיון כזה, גם אם בקושי רב, כל עוד העמדה הישראלית נשענת על קונצנזוס רחב בבית ועל שיקולי ביטחון ברורים. אפילו אובמה קיבל בשעתו את העיקרון שלישראל יש זכות להגן על עצמה בכוחות עצמה, וניתן לטעון שללא נוכחות קבע בבקעת הירדן לא ניתן לעשות זאת. לכך עשויה להיות חשיבות מכרעת אחרי בחירות נובמבר 2020.

צריך לזכור שמעמדה של ישראל בדעת הקהל האמריקנית לא נשחק. רמת האהדה לישראל היא עדיין בדרך כלל שני שליש מהנשאלים בסקרים. אומנם מדובר בירידת התמיכה באופן משמעותי בצד הליברלי/דמוקרטי והצעירים, אך יש עדיין ציבור אמריקני רחב הרוחש ידידות רבה למדינת ישראל ולעמידתה האמיצה בשכונה אלימה. תחושות אלו באות לידי ביטוי בין חברי הקונגרס, משתי המפלגות.

3.5 נטרול סיכונים בזירה הערבית

מתנגדי המהלך להחלת החוק הישראלי מדגישים, כאחד הנימוקים המשמעותיים ביותר, את החשש לפגיעה, אולי אנושה, בהסכמי השלום בין ישראל לבין מצרים וירדן. הסכמים אלו מהווים עמוד תווך של הביטחון הלאומי ושל מעמדה הבין-לאומי של ישראל. אבל בדעת הקהל הערבי (ודווקא בקרב חוגי האינטליגנציה והמקצועות החופשיים, בשתי המדינות, ובחלקים נרחבים של העולם הערבי), שוררת עוינות עמוקה לישראל, גם אם נִבעו בה סדקים בעת האחרונה, שהמשטרים אינם יכולים להתעלם ממנה. בנסיבות אלה, לפחות להלכה, המחאה נגד צעדי ישראל יכולה לצאת מכלל שליטה, ולקעקע לא רק את הסכמי השלום אלא גם את יציבות המשטרים.

כשיקולי נגד, חשוב להדגיש כי סדר העדיפויות של המשטרים הערביים שונה מזה של "הרחוב", וממוקד באיומים האסטרטגיים מצד איראן (בעיני מדינות המפרץ, ובמידה רבה גם ירדן), מצד תורכיה, בעלת האוריינטציה האסלאמיסטית (שהתערבותה במלחמה בלוב מציבה אתגר למצרים במאבק על השליטה במזרח הים התיכון), ומצד אתיופיה (שסכר "התחייה" שהיא בונה על הנילוס הכחול מאיים על אספקת המים של מצרים).

משבר הקורונה מעצב גם הוא מחדש את תמונת המצב, ובין היתר העלה את קרנו של המשטר הירדני בשל תגובתו היעילה. בחלק ממדינות ערב, ובמיוחד במפרץ, יש סימנים גוברים של חוסר סבלנות כלפי הפלסטינים וציפיותיהם, ושל עניין באפשרות של הידוק הקשרים עם ישראל. בהשפעתן של סעודיה והאמירויות, בייחוד על מצרים, יכול להיות לכך ממד מרסן.

בכל מקרה, גם אם חלק מן החששות מופרזים, על ישראל להיערך בקפידה, לרתום את כלל אפיקי הקשר שלה, ולחתור להבנות בדרג המדיני העליון (בהתבסס על המסר בדבר אופק מדיני פתוח). כמו כן, חשוב להעמיק ולהשריש את התובנה באשר לשותפות האינטרסים.

עם מצרים יש להעמיק ולהשריש את התובנה באשר לשותפות האינטרסים מול שאיפות ההגמוניה של תורכיה ו"השולטן ארדואן" במזרח הים התיכון. גם השותפות נגד חמאס – זרוע מובהקת של האחים המוסלמים – היא גורם המחזק את היחסים הדו-צדדיים.

הסוגיה הירדנית מחייבת טיפול אינטנסיבי בדרג ההנהגה, וכן מהלכים קונקרטיים בשאלות שהפכו אבן נגף ביחסים. מדובר בראש ובראשונה בחידוש ההבנות (בהמשך למגעים שהתנהלו על רקע משבר הקורונה) באשר למעמד ירדן בהר הבית ומעמד רשויות הווקף. זו סוגיה רגישה במיוחד בעיני הרחוב הירדני (וחוגים בתוך משפחת המלוכה). נושא נוסף, שיש להוציאו מהקיפאון ולהפוך אותו למנוף מדיני ביחסים, הוא פרויקט מובל הימים. בעיני הירדנים, ישראל גוררת את רגליה בטיפול בו כבר שנים רבות.

מאזן היחסים מורכב. לצד לחצים ציבוריים, יש שיתוף פעולה ביטחוני עמוק ומהותי; סחר ירדני דרך נמל חיפה; תלות ירדנית בישראל בנושא המים, ובמידה מסוימת בגז (אם כי זו מתרופפת נוכח המגמות בשוק האנרגיה העולמי). כל אלה עשויים למתן את התגובה הירדנית. הירדנים גם יודעים שלישראל יש השפעה בוושינגטון, שבלעדיה תתקשה לקבל סיוע מארה"ב. גם הצגת רצינות ישראלית להגעה לפתרון שתי המדינות יכול לסייע למלך הירדני להתגבר על התגובה ה"עממית״.

עם מדינות המפרץ יש להעמיק את הקשרים על בסיס העמידה האיתנה מול איראן. לפעולות ישראל לפגיעה בנוכחות האיראנית בסוריה יש חשיבות סמלית ומעשית רבה בהקשר זה. כאשר החששות מנסיגה אמריקנית מהמזרח התיכון גוברים, עולה חשיבותה של ישראל כבלם לשאיפות האיראניות והתורכיות.

מדינות ערב הסתגלו למצב שישראל החילה את חוקיה על ירושלים, שהיא חשובה יותר בעיני המוסלמים מכל אזור אחר בארץ ישראל. יש לזכור שכל החששות להתפרצויות של הרחוב הערבי שקדמו להעברת השגרירות האמריקניות לירושלים במאי 2018 (ונשמעו ברמה מפי אותם גורמים המתריעים כיום נגד המהלך) התבררו כאזעקות שווא. עם זאת, אין מקום גם לשאננות, ונדרשת הכנה מדינית קפדנית ואינטנסיבית לקראת המהלך.

3.6 טיפול בזירה האירופית

עבור חלק ממדינות המפתח באירופה – וביתר שאת, עבור ממסד מדיניות החוץ במטה האיחוד האירופי בבריסל – החלת החוק הישראלי מוגדרת כהפרה של עקרונות הדין הבין-לאומי ושל החלטת מועבי"ט 2334, ויהיו מי שידרשו להגיב עליה בסנקציות משמעותיות נגד ישראל. נוכח ההשלכות הכלכליות, המדיניות והתודעתיות שעשויות להיות לכך, על המערכת הישראלית בכל הדרגים הרלוונטיים לראות באירופה זירה מדינית חשובה.

מול שתי דמויות המפתח באירופה של היום – מרקל ומקרון – נודעת משמעות רבה לקשר האישי בדרג העליון. כל ניסיון לרתום את שניהם לבלימת מהלכים אנטי-ישראליים יחייב העברת מסר מדיני ברור מהדרג העליון בישראל לגבי המחויבות לפתרון שתי המדינות – לצד אופציה לשילובן של גרמניה, צרפת ומערכות האיחוד האירופי במימוש "חבילת" המחוות לפלסטינים שתסוכם בדיוני ההכנה של המהלך. חשוב יהיה גם להדגיש את המחויבות לחידוש המו"מ עם הפלסטינים, ואת הטענה שדווקא מהלכי היישום של תוכנית טראמפ הם שיחלצו את תהליך ההסדרים מקיפאונו.

במקביל, ישראל תוכל להגן על עצמה מפני החלטות בעלות חשיבות בבריסל מפני שאלו צריכות להתקבל בקונצנזוס כלל-אירופי (כך שלכל מדינה יש למעשה זכות וטו). זאת באמצעות עבודה דיפלומטית מול ידידים במרכז אירופה ובמרכזה, ועם שותפותיה האירופיות של ישראל במערך האסטרטגי החדש במזרח הים התיכון (יוון, קפריסין, ובתנאים הפוליטיים המתאימים גם איטליה, החברה גם היא ב-EMGF). היכולת הייחודית בגיוס תמיכה מדינית וביטחונית בזירה האמריקנית – המאפשרת לישראל לסייע ליוון, קפריסין ומצרים מול האתגר התורכי במזרח הים התיכון (ובלוב) – מקנה לה מעמד ייחודי במערך השיקולים של מדינות מזרח הים התיכון. למדיניות ישראל באגן הים התיכון יש אפוא השלכה, ולו עקיפה, על "ארגז הכלים" שלה בזירה האירופית, גם בסוגיה הפלסטינית.

סוגיה נפרדת נוגעת למדיניות מול בריטניה, שכבר עזבה את האיחוד האירופי. חשיבותה עבור ישראל נובעת הן מקשרי המסחר עימה והן מהשפעתן המדינית והתודעתית של עמדותיה הדיפלומטיות, וכן ממעמדה כחברה קבועה במועבי"ט. אל מול עמדה מחמירה של משרד החוץ הבריטי, יש סיכוי להיעזר באהדתו האישית של רה"מ בוריס ג'ונסון לפחות כדי למנוע מבריטניה להצטרף למהלכי סנקציות של אירופה, ולבלום יוזמות קיצוניות באו"ם.

3.7 דיון במועצת הביטחון

יש לצפות כי הפלסטינים ותומכיהם ישאפו להביא את הנושא לדיון והחלטה במועבי"ט, ואף לאפיין זאת (כפי שלא קרה עד כה מעולם, כשמדובר בישראל) כהחלטה על פי פרק 7 של אמנת האו"ם. זו עוסקת במעשי תוקפנות והפרת השלום, שהתגובה להם כוללת סנקציות או אפילו שימוש בכוח. אם כי אין ביטחון בכך, יש יסוד להניח שאפילו ממשל דמוקרטי יטיל וטו אם הנושא יידון אחרי חילופי ממשל בארה"ב – קל וחומר, ממשל טראמפ. עם זאת, האינטרס הישראלי הוא שארה"ב לא תיקלע למצב של מגינה בודדת על ישראל.

עד סוף 2020 תכהנה כחברות בלתי קבועות במועבי"ט גרמניה, בלגיה ואסטוניה מאירופה; אינדונזיה ווייטנאם מאסיה; דרום אפריקה, ניז'ר ותוניסיה מאפריקה, ואת אמריקה הלטינית מייצגות שתי מדינות מן האיים הקאריביים, הרפובליקה הדומיניקנית וסט-וינסנט והגרנדינים (חלק ממדינות אלו תוחלפנה בינואר 2021, כמקובל). הפלסטינים יכולים להניח שרוסיה, סין וצרפת, וכן בלגיה, אינדונזיה, וייטנאם (על אף הקשר הבילטרלי החם עם ישראל), ובוודאי דרום אפריקה ותוניסיה תתמוכנה בעמדתם, גם אם תהיה נוקשה.

שתי המדינות הקאריביות, וכן ניז'ר (שהייתה פריצת דרך ביחסים איתה בשנים האחרונות), ואולי גם אסטוניה, הן מועמדות להימנע (אם גם ארה"ב תפעיל את השפעתה). לצד ידידותן העמוקה לישראל, גרמניה ובריטניה צפויות להציב התנגדות עיקשת להחלת החוק הישראלי. ייתכן שעמדתן תוביל להחלטת גינוי, אך ללא עוקץ אופרטיבי וללא פרק 7. במקרה זה גם ממשל דמוקרטי עשוי להימנע, כפי שעשה אובמה בדצמבר 2016. בהנחה שלא ניתן למנוע כליל דיון במועבי"ט, היעד צריך להיות החלטה מרוככת מאוד, או וטו. לפיכך, רצוי לישראל שהדיון יתקיים עוד בכהונתו של הממשל הנוכחי.

שלא כהחלטה בעצרת הכללית נגד ישראל, שצפוי כי תעבור (כרגיל) ברוב גדול מאוד ובשפה בוטה, להחלטות מועבי"ט יש משמעויות אופרטיביות. לכן מן הראוי שעבודת הכנה מסודרת לקראת המהלך תכלול גם היערכות למיצוי כלל המנופים הדיפלומטיים, הכלכליים והביטחוניים מול כל מדינה שיש סיכוי להשפיע על עמדותיה.

3.8 היערכות ביטחונית לעימות אלים

כפי שכבר צוין, בשורות הרש"פ יש גורמים שידחפו להקצנה – הן בשל חומרת המהלך הישראלי מנקודת מבטם והן בשל הדינמיקה הפנים-פלסטינית הנובעת ממאבק הירושה. זו יכולה לשאת אופי של השעיית שיתוף הפעולה הביטחוני; פעילות "עממית" יזומה, שתגלוש בנקל לאלימות מקומית בנשק קר; ואולי אף חידוש "המאבק המזוין", אם כי עבור רבים ברמאללה ובשטח, לקחי התקופה הקשה מאז סתיו 2000 עדיין מהווים גורם מרתיע.

בכל מקרה, בשל המצב הפנימי ברשות והפוטנציאל של הסתה תוקפנית גם ממקורות חיצוניים (איראן ותורכיה), על צה"ל להיערך לתרחישים מחמירים; לשדר מסרי הרתעה ברורים, ולתגבר מבעוד מועד את הנוכחות (ובוודאי את המעקב המודיעיני ברמת השטח) במוקדי התלקחות פוטנציאליים.

בה בעת, על צה"ל וגורמי הביטחון לתכנן את מהלכיהם מתוך הבנה שנפגעים פלסטינים רבים ישרתו את האינטרס של רמאללה בהכשלת התוכנית כולה. יש לטפח את האינטרס של כוחות הביטחון הפלסטיניים במניעת הידרדרות. שיטות "המקל והגזר" שהשתמש בהן צה"ל עד כה אולי לא תספקנה. ייתכן שתגובה צבאית ישראלית ראשונית חזקה אך מושכלת – שבירת גל המחאות אך במינימום נפגעים – היא שתרגיע את השטח.

בנסיבות אלה, מתחזק האינטרס הישראלי במיצוי המהלך המסתמן להסדרה עם שלטון חמאס בעזה, כולל פתרון לבעיית הנעדרים והמוחזקים. השבתם תאפשר, בהמשך, להתקדם גם בנושאים כלכליים ותשתיתיים שהטיפול בהם עוכב עד כה בשל סוגיה זו – וזאת בתמורה להפוגה ארוכת טווח. במקביל יש להמשיך במאמצים דיפלומטיים לבודד ולהחליש את משטר חמאס.

בשלב הקריטי שלפנינו, העמקת הבידול בין רמאללה ועזה, כמו גם הקהיית עוקצו של "מיתוס הג'יהאד" בתמורה לרווח חומרי – וככל האפשר, גם הפעלת ריסון של חמאס כלפי פרובוקציות יזומות של הגא"פ בשליחותה של איראן – עולה בקנה אחד עם התפיסה הכוללת של ניהול הסכסוך תוך כדי הותרת אופקים פתוחים לאפשרויות מדיניות בעתיד.

סיכום

השלב הראשון בהחלת החוק הישראלי על חלקים מיהודה ושומרון יתרכז בבקעת הירדן ובחלקים בעלי משמעות ביטחונית מובהקת בעוטף ירושלים, כמו מעלה אדומים וגוש עציון.

החלת החוק הישראלי, כמדרגה שמעל לשליטה הצבאית הנוכחית, חשובה מאוד כיוון שהמעשה המדיני משדר כלפי פנים וכלפי חוץ נחישות לשמור בידי ישראל שטחים החשובים לביטחונה ולזהותה. היא גם נועדה להוריד מסדר היום הצעות להסדרי ביטחון שיעילותם מוטלת בספק.

החלת החוק הישראלי על שטחים החיוניים לביטחונה ביהודה ושומרון היא במסגרת תוכנית השלום של הנשיא טראמפ וממשלת האחדות הלאומית צריכה לקבל אותה על כל סעיפיה, קרי כולל הכרה בצורך של מו"מ להקמת מדינה פלסטינית.

תוכנית טראמפ היא המסלול המציאותי ביותר להתקדמות במתווה החותר לשתי מדינות לשני עמים. ממשלת ישראל צריכה לנקוט צעדים המשדרים לפלסטינים "אופק מדיני" במסגרת התוכנית.

מעל לכול, מדיניות ישראל חייבת להתבסס על קונצנזוס ישראלי רחב. הבקעה כגבול ביטחון, ירושלים וההגנה עליה ועל מבואותיה המזרחיים של מדינת ישראל, מעוגנים בהסכמה לאומית רחבה, והן עמדות שבהן החזיקו גם יגאל אלון ויצחק רבין. חלקים גדולים בעם מעוניינים בהחלת החוק הישראלי באזורים הללו, תוך נכונות לפשרות טריטוריאליות במקומות אחרים.

על מסד זה יש אולי אפשרות לשנות את מגמת הדיון בארה"ב ובזירה הבינלאומית ואף הערבית, ולהקהות מעוקצה של התגובה הפלסטינית למהלך הישראלי.

*********

המחברים מודים לאלוף (מיל') איתן דנגוט, לד"ר יגיל הנקין, למר דוד וינברג, למר בוב סילברמן ולאלוף (מיל') יעקב עמידרור על הערותיהם המועילות למסמך זה, ולעמיתים נוספים במכון על מעורבותם בפגישת זום לסיעור מוחות.


סדרת הפרסומים "ניירות עמדה" מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: Official White House Photo by Shealah Craighead

עוד כתבות שעשויות לעניין אותך

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *