JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

ד"ר יהושע קרסנה

ד"ר יהושע קרסנה

פוליטיקה ואסטרטגיה בעולם הערבי

מצרים מתחילה אולי לצאת מתוך ההתכנסות האסטרטגית שכפתה על עצמה.

מאז ההפיכה בשנת 2011 מצרים אינה מטילה את מלוא משקלה על מאזני העוצמה האזוריים. היא ויתרה במידה רבה על בכורתה כמנהיגת העולם הערבי, והסכינה לנטילתה על ידי גורמים מנוסים פחות אך נלהבים יותר, כמו יורשי העצר של ערב הסעודית ושל מדינת האמירויות הערביות המאוחדות (מאע”מ). אלו גם מימנו וסייעו בתזמור המחאה ההמונית וההתערבות הצבאית נגד ממשלת האחים המוסלמים הנבחרת במצרים, ועליית הנשיא עבד אל-פתאח א-סיסי לשלטון. כעת, אנו עדים לסימנים הראשונים לשינוי. ייתכן שמצרים מתחילה לצאת מתוך ההתכנסות האסטרטגית שכפתה על עצמה. זאת בשל שילוב של הישגים בזירה הפנימית, והתפתחויות משמעותיות עבור מצרים – חלקן מדאיגות, וחלקן חיוביות מנקודת מבטה – בסביבתה הקרובה.

בזירה הפנימית, המצרים הצביעו בסוף אפריל, במשאל-עם בזק, על תיקונים חוקתיים שאושרו ימים מספר קודם לכן על ידי הפרלמנט. בין היתר אלו מאריכים את כהונתו של הנשיא מארבע לשש שנים, ומגבילים אותו לשתי קדנציות; מחזקים את תפקידו של הצבא בפוליטיקה ובביטחון הפנים; מקימים מחדש בית עליון, ששליש ממנו מתמנה על ידי הנשיא; מגבירים את השליטה של הנשיא על הרשות השופטת, והחשוב ביותר, אושר תיקון המאריך את כהונתו הנוכחית של סיסי לשש שנים ומאפשר לו לרוץ לכהונה נוספת של שש שנים, ב-2024. לאחר בחירתו הצפויה אז, הוא יהיה נשיא עד לשנת 2030, כהונה של שבע עשרה שנה.התפתחויות אלו אינן סותמות את הגולל על העיסוק של סיסי בהסדרת המערכת הפוליטית הפנימית ובמלחמה באיומים עליה – בדגש על כתישת האחים המוסלמים המובסים, והלחימה בג’יהאדיסטים המזוהים עם דאע”ש בסיני. עם זאת, נראה כי יוכל לרוות נחת כרגע, ולהתפנות גם לעיסוקים רחבים יותר.חיזוק מעמדו הפוליטי של סיסי והבטחת אחיזתו בשלטון מתרחשים בתקופה של התפתחויות בסביבתה המיידית של מצרים העלולות לערער את יציבותה, כולל בשניים משלושת שכניה המיידיים – סודאן ולוב, ורחוק יותר, היציבות באלג’יריה מתרופפת. התפתחויות אלה נוגעות ישירות באינטרסים ובביטחון הלאומי המצריים, ומביאות את סיסי למדיניות פעילה ומשפיעה יותר, מעודד על-ידי הצלחתו הפנימית.בצירוף נסיבות מוצלח, סיסי הוא יו”ר האיחוד האפריקאי (African Union) מפברואר 2019 עד פברואר 2020, תפקיד שמקנה לו משקל רב עוד יותר בתזמור התגובה האזורית להתפתחויות. כך למשל, הוא שכנע את האיחוד האפריקאי להאריך את פרק הזמן המוקצב ל”מועצת המעבר הצבאית” של סודאן להעברת השלטון לממשלה אזרחית מחמישה עשר ימים לשלושה חודשים, ובכך לאפשר לצבא הסודאני להתארגן באופן מיטבי להמשך ההתמודדות הפוליטית במדינה. הוא גם דחק באיחוד האפריקאי לתמוך ב”צבא הלאומי הלובי” של המרשל ח’ליפה חפטר בלוב. ראוי לציין כי התפתחויות בגבול היבשתי השלישי של מצרים, בין סיני לעזה וישראל, מותירות מאז 2011 את קהיר מעורבת עמוקות, בשל ההתקפות הג’יהאדיסטיות שם ומשם על מטרות מצריות, וכן מיקומה של מצרים כ”שומר הסף” לרצועה. קהיר משמשת המתווכת המרכזית בין ישראל לחמאס, ובתחום זה נותרה שחקנית אזורית, ובמידה מסוימת גם בינלאומית, חשובה ביותר.הן בסודאן והן באלג’יריה, ההנהגה הצבאית היא הפוסקת לגבי ההתפתחויות העתידיות, לאחר נפילתו של רודן ותיק כתוצאה מלחץ עממי מאסיבי ברחובות. זהו רגע “מצרי” מאוד, דומה מאוד להתפתחויות של 2011 בקהיר. שני הצדדים בשני המאבקים הפנימיים, כמו גם תומכיהם החיצוניים – בריאד, בדוחה, באבו דאבי ובאנקרה – מודעים היטב לתקדים המצרי שבו הצבא התערב כדי “לשמור על הסדר הציבורי” וקטע באיבו תהליך אפשרי של שינוי פוליטי משמעותי. למשטר במצרים יש כעת הזדמנות לעצב משטרים דומים בגבולות מצרים ובאזור שלה; אם לא יעשה זאת, ייאלץ להתמודד עם מודלים מוצלחים של מעבר למשטרים מייצגים יותר, או עם תוהו ובוהו, כשאף אחת מאפשרויות אלו לא תשרת את האינטרסים המצריים. המפגינים בח’רטום מבינים זאת, ומבטאים בפומבי חשדנות רבה כלפי כוונות קהיר.

בינתיים, בלוב, בעל הברית של מצרים, ח’ליפה חפטר, מתקדם משמעותית בשבועות האחרונים, סוגר על טריפולי ופורס בכוח הזרוע את שלטון “הצבא הלאומי הלובי” על רוב חלקי המדינה. בהינתן הצורך לשלוט על אזור הגבול המצרי-לובי במזרח, ולהפחית את כוחם של האחים המוסלמים בתוך הממשלה החוקית במערב, אין זה מפתיע שמצרים הייתה נחושה בדעתה להתערב ולעזור להצלחת חפטר. מצרים ובעלות בריתה רואות כנראה הזדמנות לסיים שנים של שלטון מחולק ולא יעיל ושל תוהו ובוהו באמצעות כיבוש צבאי, ואז, ככל הנראה, שלטון אוטוריטרי על בסיס צבאי.

סיסי לא הסכים בשנים האחרונות עם ההתמקדות, אפשר גם להגדיר האובססיה, הסעודית באיראן. מצרים אף הודיעה בשבועות האחרונים לבעלות בריתה כי לא תשתתף ב”ברית הביטחון המזרח תיכונית” האנטי-איראנית (MESA, המכונה “הנאט”ו הערבי”), המקודמת על ידי המועצה לביטחון לאומי של ארה”ב. התפתחות זו תהפוך את היוזמה לרעועה עוד יותר. סיסי גם שמר מרחק מההרפתקה של אבו דאבי וריאד בתימן, ובמשך שש השנים האחרונות התנגד למדיניותן בנוגע למשטר אסד.

עם זאת, עם תחילתו האפשרית של “הגל השני” של ההתקוממויות הערביות, באלג’יריה ובסודאן, הוא והן חזרו לאותן תובנות. הם חזרו יחד למצב שבו הם נתקלו ב-2013/2011, כאשר התנועות העממיות הפילו משטרים אוטוריטריים ואיימו ליצור הסדרים פוליטיים ליברליים, או לפחות עממיים, חדשים באזור. קיים גם האיום כי פוליטיקה דמוקרטית יותר באלג’יריה ובסודאן תגדיל את כוחם הפוליטי של האיסלאמיסטים. על התנגדות למגמות אלו, כל השלושה יכולים להסכים.

סיסי זכה גם להצלחה משמעותית ביחסיו עם ארצות הברית. לא זו בלבד שביקורו בבית הלבן (9 באפריל) גרם למה שנראה כשינוי כיוון במדיניות האמריקאית בלוב, מתמיכה בממשלה בטריפולי לתמיכה בחפטר; הוא גם תרם להחלטה של הנשיא טראמפ להגדיר את האחים המוסלמים כארגון טרור. מצרים כבר משתפת פעולה באופן הדוק עם רוסיה – שהיחסים עימה תחת סיסי פורחים בשקט – בלוב ובמיוחד בתמיכה בחפטר. השגת התמיכה של וושינגטון ומוסקבה גם יחד למדיניות המועדפת על מצרים היא הישג מרשים עבור סיסי ובעלות בריתו במפרץ.

מבחינה גאופוליטית, מוקד ההתפתחויות במזרח התיכון עובר, בינתיים, לחלקו המערבי של העולם הערבי (סודאן, לוב, אלג’יריה, עזה), שבו למצרים אינטרסים ישירים וחיוניים, והיא עדיין הכוח האזורי המרכזי, שנהנה מיתרונות רבים. נראה שזה הרגע שבו המאורעות משתלבים כדי לאפשר למצרים, וגם לחייב אותה, להתעורר ולחזור – ולו חלקית – לתפקידה ההיסטורי, לפחות בקרב שכנותיה הקרובות.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: Bigstock

Egypt may be beginning to emerge from its self-imposed strategic seclusion.

Since its revolution in 2011, Egypt has not been punching its weight in regional balances of power. It has to a large extent abdicated its claim to leadership of the Arab world, leaving it to the less experienced, but more eager, hands of the Saudi and Emirati Crown Princes (who also bankrolled and helped orchestrate the mass movement and the military intervention against the elected Muslim Brotherhood government, and President ‘Abd al-Fattah al-Sisi’s rise to power). We are now seeing the first indications that this may be changing, and that Egypt may be beginning to emerge from its self-imposed seclusion. This is due to a combination of achievements in the internal arena, as well as significant developments for Egypt – some of them worrisome, other positive from Cairo’s point of view – in its immediate surroundings.

On the domestic side, two weeks ago, Egyptians voted in a snap referendum for constitutional amendments approved less than three days earlier by the Parliament. Among other things, it extends the president’s term for four to six years and restricts the president to two terms; buttressed the military’s role in politics and internal security, re-established a presidentially-appointed upper house (Senate) to the Parliament; and increased presidential control over the judiciary. Most importantly, a specific amendment extends Sisi’s current second four-year term to six years and allows him to run for another six-year term in 2024. After his expected re-election then, he will be President until 2030, a seventeen year reign.

This does not end Sisi’s preoccupation with arranging domestic order and combatting internal threats  – especially, pulverizing the defeated Muslim Brotherhood and fighting IS-affiliated jihadists in Sinai.  Still, his concerns may now be relaxed significantly, now that the “head that wears the crown” lies more easily.

The shoring-up of Sisi’s political position and guarantee of his hold on power, comes at a time of potentially destabilizing developments in Egypt’s immediate surroundings, including on two of the country’s three land borders (Sudan and Libya), as well as in the second (Sudan) and the third (Algeria) largest Arab states. These touch directly on Egyptian interests and national security, and bring him to a more activist and influential policy, enabled and encouraged by his domestic success.

Serendipitously, Sisi is the Chair of the African Union from February 2019 to February 2020 (a triumph, since Egypt was suspended from the organization for a year after Sisi took power in 2013), a position that is affording him even more weight in orchestrating the regional response to the developments. Notably, he convinced the AU to extend its deadline on Sudan’s Transitional Military Council’s handing over power to a civilian government from 15 days to three months, thus allowing it breathing space to “gets its political ducks in a row”. He has also urged the AU to support Khalifa Haftar’s NLA in Libya.

It is worth noting that events on its third land border, between Sinai and Gaza and Israel, have since 2011 engaged Cairo deeply, due to their association with jihadist attacks on Egyptians, and Egypt’s position as the “gatekeeper to Gaza”. Cairo serves as a crucial interlocutor between Israel and Hamas and in this area, at least, has all along remained an important regional, and to some extent international, player.

In both Sudan and Algeria, the situation is poised in a moment where the military leadership is the arbiter of the future developments after dethroning a long-serving dictator in reply to massive popular pressure on the streets. This is a uniquely “Egyptian” moment, and tracks the 2011 developments in Cairo closely. Both sides in both internal struggles – as well as their external supporters, in Riyadh, Doha, Abu Dhabi and Ankara – are well aware of the Egyptian precedent, where the military stepped in to “preserve order,” and halted possible process towards significant political change. The regime in Egypt now has an opportunity to shape analogous regimes on its borders and in its region, or, if not, to face either successful models of transition to more representative regimes, or chaos, neither of which will serve its interests. The activists and demonstrators in Khartoum understand this, and publicly express great suspicion and distrust towards Cairo.

Meanwhile, in Libya it has been Egypt’s ally (or rather, client?), Khalifa Haftar who had been making significant gains in recent weeks, closing in on Tripoli and consolidating the rule of the Libyan national Army (LNA) over much of the country. Given the need to control the Egyptian-Libyan border area in the east (Cyrenaica), and to roll back the power of the Muslim Brotherhood within the internationally recognized government in the west (Tripolitania), it comes as no surprise that Egypt was determined to intervene and help Haftar gain ground: so far, quite successfully. Egypt and its allies apparently see a possibility of ending years of ineffective divided rule and chaos by military conquest and then, presumably, military-based authoritarian rule.

Sisi has not in recent years agreed with the Saudi preoccupation, or even obsession, with Iran: in fact, Egypt has reportedly informed its allies in recent weeks that it will not be participating in the anti-Iranian Middle East Security Alliance (known as “the Arab NATO”) being promoted by the American National Security Council, a development which will make this already shaky project even more so. Sisi has also kept his distance from Abu Dhabi and Riyadh’s adventure in Yemen, and spent the past six years in disagreement with their policies regarding the Assad regime.

However, with the possible beginning of the “second phase” of Arab uprisings in Algeria and Sudan, he and they have returned to read from the same playbook. They are together back in the situation they faced in 2011/2013, when popular movements brought down authoritarian regimes and threatened to create new liberal, or at least popular, political arrangements. There is also the threat that more democratic politics in Algeria and Sudan could increase the political power of Islamists. On opposing this, all three can agree.

Sisi has also met with significant success in his relations with the United States. Not only did his visit to the White House (9 April) result in what looks like a major change in American policy in Libya, shifting it to support Haftar rather than the government in Tripoli; it also led President Trump to voice support for listing the Muslim Brotherhood as a terrorist organization. Egypt already cooperates closely with Russia – with which relations under Sisi have quietly flourished in general – on Libya and specifically on support for Haftar. The achievement of support by both Washington and Moscow for his preferred policy is a significant achievement for Sisi and his Gulf allies. It also offers another example, alongside the decision to withdraw US troops from Syria – following a phone conversation with Turkish President Recep Tayyip Erdogan – of the efficacy of personal diplomacy vis-à-vis President Donald Trump in changing the vector of US policy.

Geopolitically, the locus of Middle East developments has, for now, shifted to the Western half of the Arab world (Sudan, Libya, Algeria, Gaza), where Egypt has direct and vital interests, is still the predominant regional power, and enjoys significant advantages. This seems to be the moment in which events combine to both enable and compel Egypt to bestir itself and, at least partly, step back into its historic role, at least among its near neighbors.


JISS Policy Papers are published through the generosity of the Greg Rosshandler Family.


photo: Bigstock