JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

אלוף משנה (בדימוס) ד"ר ערן לרמן

אלוף משנה (בדימוס) ד"ר ערן לרמן

סגן נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

התפקיד המרכזי שמילא המודיעין המצרי במהלך אירועי “עלות השחר” הוא בגדר תזכורת נוספת לחשיבותה של מצרים עבור ישראל. יציבותה והאוריינטציה האזורית והבינלאומית של מצרים, המדינה המאוכלסת ביותר במרחב, שחצתה בעשור האחרון את סף ה-100 מיליון, הם בגדר מרכיבי יסוד בבנייתה של הארכיטקטורה הביטחונית באזור, הן במזה”ת בהגדרתו המסורתית והן במזרח הים התיכון, ובכינונם של מערכים חדשים לשיתוף פעולה אסטרטגי.

מקומה של מצרים בארכיטקטורה האזורית

לאור השאלות הנוגעות לדרכה ולעתידה הייתה מצרים נוכחת, במישרין או בעקיפין, באירועים ובמהלכים המכוננים שהביאו להתגבשותו של מערך הכוחות הנוכחי במזרח הים התיכון, כמו גם במזרח התיכון בהגדרתו המקובלת.

  1. בעקבות הרחקתם מן השלטון של “האחים המוסלמים” ביולי 2013 היו אלה יוון וקפריסין, למרות ההבדלים הפוליטיים שהיו אז בין מנהיגיהן – האחד משמאל, אלכסיס ציפראס, והאחר מימין, ניקוס אנאסטסיאדיס – שהובילו יחד יוזמה לשני מנגנוני הידברות בדמות ועידות פסגה בדרג העליון עם ההנהגה החדשה במצרים ועם ממשלת ישראל. בראש מעייניהן היה הצורך לחזק את שלטונו של עבד אל-פתאח אל-סיסי, אל מול החשש הגובר נוכח שאיפותיה הנאו-עות’מניות של תורכיה בהנהגת טאיפ רג’פ ארדואן, שהציבה עצמה כפטרון של תנועות פוליטיות אסלאמיסטיות בעולם הערבי. חששות אלה היו משותפים ליוון, לקפריסין ולישראל, בעוד שרוב חברות האיחוד האירופי והממסד בבריסל ראו את הדברים אחרת ונחרדו נוכח הדחתו של נשיא נבחר.

    כתוצאה מכך מתנהלת מאז 2015 שרשרת מקבילה של ועידות פסגה משולשות, יוון-קפריסין-ישראל ויוון-קפריסין-מצרים, ומפגשים דומים מתקיימים באופן סדיר בדרג מיניסטריאלי וברמות המקצועיות של השלטון. כמו כן הוקמו במקביל בניקוסיה שתי “מזכירויות” (secretariats) לניהול השוטף של שני המשולשים.

    נוכח מעורבותה הגוברת של ארה”ב, כולל בממד הביטחוני ובכללו תרגילים ימיים משותפים, זכה המשולש הישראלי עם שתי המדינות ההלניות להגדרה “1+3”. אף שמצרים עדיין נרתעת מלהצטרף בריש גלי ובמישרין למערך ביטחוני זה, השאלות הנוגעות לביטחונה וליציבותה ניצבות בראש סדר העדיפויות של כל המדינות הנוטלות בו חלק.

  2. מצרים כן נחלצה למלא תפקיד ישיר, ואף מוביל, בהקמת “פורום הגז של מזרח הים התיכון” (EMGF), שראשית פעילותו הייתה ב-2019 וזכה בשנת 2021 להכרה רשמית של האו”ם כארגון לשיתוף פעולה אזורי. הקמתו שיקפה יותר מהתעניינות צרה בסוגיות משק האנרגיה. במקורו היה זה ארגון במתכונת שהוצעה מעל דפים אלה בשנת 2018 של “שלוש ועוד שלוש”: איטליה, יוון וקפריסין באירופה, מצרים, ישראל וירדן, כשהרשות הפלסטינית מתווספת כסרח עודף בעייתי.

    היה זה הד למתכונת של ה”חמש ועוד חמש” במערב הים התיכון (פורטוגל, ספרד, צרפת, איטליה ומאלטה יחד עם מאוריטניה, מרוקו, אלג’יריה, תוניסיה ולוב) הקיימת זה שנים. אולם בעוד שפעילותה של האחרונה נבלמה כמעט כליל עקב הסכסוך בין מרוקו לאלג’יריה, ה-EMGF התפתח והתרחב, צרפת הצטרפה לשורותיו כחברה מלאה, ולארה”ב ולאיחוד האירופי יש מעמד של משקיפים. ניסיון של איחוד האמירויות להצטרף סוכל, במעשה איוולת אופייני, על ידי הפלסטינים, שכן החלטות הפורום מתקבלות בקונצנזוס.

  3. גם אם סוכלה הצטרפותן לפורום הגז המשיכו האמירויות, לצד הסעודים, למלא תפקיד חשוב במזרח הים התיכון, תוך מתן גיבוי וסיוע למשטר סיסי במצרים ולתמיכתו בכוחותיו של חפתר בלוב. בתוך כך, ברוח הסכמי אברהם, הצטרף שר החוץ של האמירויות למהלך ההקמה (אפריל 2021) של “פורום פאפוס”, שבמסגרתו נועדו בקפריסין שרי החוץ של ישראל, יוון, קפריסין ואיחוד האמירויות.

    מצרים לא הייתה נוכחת, אך הדאגה לעתידה ולמקומה ב”משחק המחנות” האזורי ממלאת תפקיד באפיק הידברות זה. כך הם פני הדברים גם בהידברות בין יוון לערב הסעודית, שיורש העצר שלה, מוחמד בן סלמאן, ביקר בסוף יולי 2022 באתונה.

  4. מצרים נטלה חלק ישיר ופעיל במה שכונה “פסגת הנגב” בשדה בוקר (מרס 2022) – למעשה לא פסגה אלא פורום שרי חוץ, שכבר התכנס למפגש שני בבחריין (יוני 2022). שר החוץ המצרי סאמח שוכרי נטל חלק במפגשים לצד עמיתיו מארה”ב, ישראל, האמירויות, בחריין ומרוקו. בניגוד לעמדת משרד החוץ המצרי בשנים עברו, שגישתו עוצבה על ידי שר החוץ דאז עמרו מוסא, שסלד מן הנורמליזציה, מצרים של סיסי מאמצת בחום את הסכמי אברהם ומוכנה ליטול חלק במפגשים אזוריים רב-צדדיים, ובכלל זה הפסגה המצרית-ישראלית-אמיראתית (סיסי, בנט ומוחמד בן זאיד) בשארם א-שייח’ במרס 2022.

    במקרה זה יוון וקפריסין הן שנעדרו ממפגשי השרים, אך בנאומו בפני הפורום הישראלי-הלני באתונה, בסוף יוני 2022, העלה שר החוץ היווני ניקוס דנדיאס את הרעיון, שישראל צריכה לתמוך בו, של צירוף יוון וקפריסין לפורום שהוקם בשדה בוקר.

  5. ראוי להזכיר בהקשר זה גם את מפגש הפסגה שהתקיים בזום (14 ביולי 2022) במהלך ביקור הנשיא ג’ו ביידן בישראל בהשתתפות ראש ממשלת ישראל יאיר לפיד, שליט האמירויות מוחמד בן זאיד, ראש ממשלת הודו נארנדרה מודי, ונשיא ארה”ב, ובקיצור – “I2U2″. מפגש הפסגה, שהניב מסמך יסוד על סדר יום אזרחי משותף, הוא בגדר גלגול של הרעיון ההודי ל”קואד” מערבי, בהרכב זה, שיפעל לצד ה”קואד” המקורי – יפן, אוסטרליה, הודו וארה”ב – המשפיע על מאזן הכוחות באסיה.

    גם אם אין זיקה ישירה בין פורום ה-I2U2 לבין מזרח הים התיכון, יש לישראל ולאיחוד האמירויות עניין משותף זה שנים ביציבותה של מצרים ומניעת נפילתה בידי גורמים עוינים, ואילו הודו וארה”ב בוחנות בדאגה את התהדקות הלפיתה הסינית הכלכלית במצרים. קהיר חייבת לבייג’ינג סכומי עתק, בין היתר בשל המימון הסיני והפעילות הקבלנית לבניית הבירה החדשה, “האדמיניסטרטיבית” (אל-אדאריה: אין לה שם אחר בשלב זה) ממזרח לקהיר, והודו וארה”ב שואפות להקהות מעוקצה של יוזמת “הרצועה והדרך” הסינית. לכל הארבע יש אפוא עניין במצרים, כמו גם ביריבות המעצמתית המחריפה במזרח הים התיכון ובים האדום. הקשר עם הודו מחזק את האינטרס ואת הנכונות של ארה”ב להשפיע על מאזן הכוחות האזורי.

מה מקנה למצרים את חשיבותה?

יש אפוא קו מחבר בין רוב, אם לא כל, המהלכים ואבני הבניין שתוארו לעיל: הדאגה לעתידה של מצרים, כשכרוכה בכך גם המערכה על השליטה בלוב. היו סיבות חשובות נוספות להתגבשות המערכים האזוריים החדשים וביניהן שיתוף פעולה בתחום האנרגיה, נושאי כלכלה וסביבה, ואף קיומם של תרגילים צבאיים משותפים בהיקף ניכר. אך במישור האסטרטגי, שתי סוגיות עיקריות עומדות על הפרק.

הראשונה היא יציבותה של מצרים והאוריינטציה המדינית שלה. השנייה היא (או אולי יש לומר הייתה, לאור התמורות האחרונות בהתנהלותו) יומרתו הגלויה של ארדואן לבסס הגמוניה אזורית תחת הדגל האידאולוגי של תמיכה בכוחות “דמוקרטיים” אסלאמיסטיים, כמו חמאס בעזה ו”ממשלת ההסכמה הלאומית” במערב לוב. עד לתפנית שחלה במהלך 2022, והובילה בין היתר להשבת היחסים הדיפלומטיים עם ישראל על כנם באוגוסט 2022, עמדת היסוד שלו כלפי ישראל וכלפי המדינות הסוניות שהפכו לשותפותיה במאבק על עתיד האזור, ובראשן מצרים (שבמשטרה ראה “חומסי שלטון”), הייתה חדה וברורה והציבה אתגר חמור למדיניותן.

על רקע זה, כאמור, הפכה שאלת השלטון במצרים – לאחר הדחת ה”אח’ואן” (האחים המוסלמים) והנשיא מוחמד מורסי ב-2013, ועלייתו של עבד אל-פתאח אל-סיסי לכס הנשיאות ב-2014 – לציר מרכזי בהתגבשותה של נקודת מבט משותפת לישראל, יוון וקפריסין. תרמה לכך גם התלקחות מלחמת האזרחים בלוב ב-2014, שהפכה במהירות לעימות “על ידי שליח” (proxy war) בין מצרים של סיסי לבין שאיפותיה של תורכיה בהנהגת ארדואן, שהעניקה גיבוי גובר לגורמים בטריפולי המזוהים עם האחים המוסלמים. השלכותיו של מאבק זה, שהגיע למעין תיקו ב-2020 ומאז נעשים ניסיונות להגיע להסדרה מדינית ארוכת טווח, היו מרחיקות לכת.

בתוך כך, מצרים ממשיכה להיות עוגן מרכזי של הסדר האזורי, גם אם השפעתה הישירה פחתה בהרבה. הימים שבהם הטיל גמאל עבד אל-נאצר את צילו הארוך על העולם הערבי כולו חלפו אומנם זה מכבר, אך גם יורשיו טבעו את חותמם: הנשיא אנואר אל-סאדאת חולל מפנה היסטורי בתולדות הסכסוך, ואילו יורשו חוסני מובארכ היה בעל בריתה החשוב ביותר של ארה”ב באזור, למרות האנטי-אמריקניזם של רבים בציבור המצרי, עד שהושאר לנפשו על ידי וושינגטון בעת אירועי כיכר תחריר ב-2011.

בכל מקרה, מצרים ממשיכה להיות המדינה המאוכלסת ביותר באזור – היחידה עד כה שחצתה את סף ה-100 מיליון בין פקיסטאן לבין האוקיינוס האטלנטי ובין גבולות רוסיה לבין ניגריה. היא גם ממוקמת בצומת דרכים אסטרטגי שחשיבותו קריטית, בין היתר משום שתעלת סואץ היא בגדר מעבר הכרחי עבור הזרוע הימית של “יוזמת הרצועה והדרך” (BRI) של סין. אחרונה ברשימה, ואולי משמעותית פחות מבעבר: קהיר היא עדיין מושב הליגה הערבית, שהוקמה ביוזמה מצרית ב-1944. מצרים עמדה בראשה, והיא שימשה רוב שנותיה, להוציא פרק של חרם בין-ערבי לאחר השלום עם ישראל ב-1979, ככלי בידי מדיניות החוץ המצרית.

כל זה מקנה חשיבות רבה לשאלות, הכרוכות זו בזו, של היציבות הפוליטית והמצב הכלכלי במצרים, גם אם בשנים האחרונות הורגלה ישראל למצב שבו דאגותיה ממוקדות בזירות אחרות. בנקודת הזמן הנוכחית עומדים על הפרק שני אתגרים, כלכליים בעיקרם: האם מצרים תוכל להפיק תועלת של ממש ממאגרי הגז הטבעי שלה ושל שכנותיה, וישראל בכללם, במזרח הים התיכון, ועד כמה עלולה המלחמה באוקראינה, על השלכותיה הרות האסון על אספקת חיטה ומוצרי מזון אחרים, לחולל מצוקה ומחסור ברמה שתשחק לידי גורמים רדיקליים אסלאמיסטיים המבקשים לערער את משטרו של סיסי.

המאבק על המים הכלכליים והשלכותיו

אחד המפתחות לעתידה של מצרים, לפיכך, הוא המאבק המעשי והעקרוני בין שתי תפיסות לגבי חלוקת “המים הכלכליים” ((Exclusive Economic Zone – EEZ במזרח הים התיכון, וספציפית, הניגוד בין שתי מפות המייצגות השקפות עולם מנוגדות.

  1. האחת שורטטה, אך מעולם לא פורסמה רשמית, במזכר הבנה שנחתם בנובמבר 2019 באנקרה בין ארדואן לבין פאיז סראג’, ראש “ממשלת ההסכמה הלאומית” הלובית, ששמה מצביע דווקא על מציאות של שסע לאומי, בשיאה של הלחימה נגד “הצבא הלאומי הלובי” של ח’ליפה חפתר. מזכר הבנה נוסף הסדיר את הסיוע הצבאי התורכי הישיר לממשלת סראג’, שהיטה את הכף ואפשר לה להדוף את המצור שכוחות חפתר הטילו על טריפולי. המפה שסוכמה באנקרה מתעלמת, על פי כל הידוע לגביה, מזכויותיה של יוון הנובעות ממיקומם של האיים כרתים, קרפתוס ורודוס, ומציגה “מסדרון” תורכי היוצר לכאורה גבול EEZ משותף עם לוב. במישור האסטרטגי פירוש הדבר חסימת דרכן של ישראל, מצרים וקפריסין בכל הקשור להקמת צינורות או קווי כוח שיחברו אותן ואת הגז או האנרגיה שהן מפיקות לשוּקיה של אירופה.

  2. המפה השנייה נחתמה, בריש גלי, בין שרי החוץ של מצרים ויוון במפגשם בקהיר (7 באוגוסט 2022), ונועדה, במובהק, להציב מענה המבוסס על אמנת הים למפה התורכית-לובית. היא גובשה לאחר מו”מ ממושך בין המדינות, כשבמקביל הסדירה יוון גם את גבול ה-EEZ שלה במערב עם איטליה. בהתבסס על מיקומו של האי כרתים היא מתווה גבול של 200 מייל ימי ממזרח לו, ולכן מגדירה גבול בין המים הכלכליים של מצרים ושל יוון, על כל המשתמע מכך באשר לאפשרויות הקישור האנרגטי.

ראוי לציין כי למחרת היום הודיעה מדינת איחוד האמירויות הערביות על תמיכתה המלאה במפה היוונית-מצרית, ושישה ימים לאחר מכן עשתה כך גם ממשלת ישראל. מייד לאחר מכן באה ההודעה בוושינגטון על הסכמי אברהם. אין זה רק צירוף מקרים: עמדת ישראל כלפי האתגר הנאו-עות’מני של ארדואן הייתה אחד מן הנדבכים בשותפות האסטרטגית עם מדינת האמירויות, המעורבת עמוקות הן בתמיכה במצרים והן במאבק על לוב. גם אם הקו התורכי השתנה מאוד מאז, נקודת המבט המוסכמת עומדת בעינה.

מצוקותיה של מצרים ותפקידה של ישראל

האפשרות של מצוקת מזון, ושל אי-סדרים חברתיים העלולים לנבוע מכך, מצטרפת בעקבות המלחמה באוקראינה לבעייתיות של ייצוא האנרגיה וקשיים כלכליים נוספים, ובכללם הפגיעה בתיירות בעידן הקורונה. המשטר המצרי ניצב בפני אתגרים, לצד הישגים מרשימים בפיתוח וברפורמות מבניות, וחשוב לתרגם, בתמיכת ארה”ב והאיחוד האירופי, את מערך הכוחות האזורי למדיניות אפקטיבית שתוכל לסייע לכלכלת מצרים ובה בעת גם להקל על אירופה להיפטר מהתמכרותה לגז רוסי.

מכאן הצורך למצוא פתרון (פשרה?) בשאלת גבולות ה-EEZ שיישען על חוק הים ויבטיח את זכויות כל הצדדים, אך יוכל גם לתת מענה סביר לטענות תורכיות ספציפיות. כל עוד המערך האזורי החדש עומד על כנו אפשר להעלות על הדעת דרכים שבהן ישראל וידידיה בוושינגטון יוכלו לסייע באופן פעיל בקידום פתרון מסוג זה. זאת בהנחה שארה”ב, שיש לה מנופי השפעה לא מבוטלים על תורכיה במצב של משבר כלכלי וקריסת הלירה, שנה לפני בחירות קריטיות לנשיאות תורכיה, תמשיך לתמוך בדרישות הלגיטימיות של מצרים, ישראל, קפריסין ויוון.

במקביל, לאור חומרת המשבר המתגלגל בכל הקשור לאספקת מזון, וחשיבות השאלות המוטלות בכף, ייתכן שיהיה צורך לגייס סיוע אמריקאי ואירופאי למצרים ולחפש דרכים לצמצם את תלותה של מצרים בסין. באפיקי ההשפעה שבפניה – בין אם בוושינגטון, בבריסל או בבירות אירופה, ובעיקר פאריס וברלין – חשוב להעביר מסר באשר לחשיבותה של מצרים ולצורך לעמוד לימינה. חשוב לא פחות להתריע מפני ההשלכות הקשות מאוד שעלולות להיות להחמרת המצב במצרים ולנפילה של מדינה בסדר הגודל שלה בידי גורמים מסוכנים או להידרדרותה לכאוס שלטוני.

תפקידה הרגיש של ישראל במאמצים מסוג זה, כמו גם במערכה נגד הטרור בסיני, ראוי שיתממש בסמוי מן העין. אך בה בעת יש דרכים לוודא שההנהגה המצרית תדע להעריך את הנכונות לסייע לה, בכמה מישורים וזירות, ולחתור לכך שהמערך האזורי, הגלום כיום בפורום הגז, יתבסס בהדרגה ובזהירות גם כמסגרת רחבה יותר של שיתוף פעולה אסטרטגי. בכל מקרה על ישראל להבהיר למצרים, כמו גם לשותפותיה האחרות במזרח הים התיכון, כי שיקום היחסים עם תורכיה לא יבוא על חשבון המחויבות כלפיהן.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: IMAGO / ITAR-TASS