לפתחו של עשור מכריע: אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ממשל ביידן ומשמעויותיה עבור ישראל

הנשיא ביידן פרסם (12 באוקטובר 2022) מסמך המתווה את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ארה”ב. המסר העיקרי הוא שהעשור הקרוב יקבע אם יעלה בידי ארה”ב ובעלות בריתה להגן על סדר עולמי “חופשי, פתוח, משגשג ובטוח.” לצד בניין הכוח הצבאי, הדגש האופרטיבי הוא על שיקום התחרותיות הטכנולוגית של ארה”ב. דגשים אלה פותחים עבור ישראל אופק להעמקת שיתוף הפעולה בחדשנות ובביטחון – אם כי בלוויית אזהרה מפני קשר הדוק מדי עם סין, “איום הייחוס” של ארה”ב. חשובה גם האמירה כי אם תיכשל הדיפלומטיה, ארה”ב “ערוכה ומוכנה” לנקוט אמצעים אחרים למנוע מאירן פצצה גרעינית. המסמך גם חוזר על המחויבות “המשוריינת” לביטחון ישראל. בה בעת, עמדתו המפורשת בנושא הפלסטיני – שתי מדינות על בסיס קווי 67′ עם חילופי שטחים – וההתייחסות החוזרת ונשנית לחשיבות הנורמות הבינ”ל ואמנת האו”ם, מצביעות על פוטנציאל לחיכוך עם הממשל בהמשך הדרך.

כקודמיו, גם הנשיא ביידן פרסם (12 באוקטובר 2022) מסמך המתווה את אסטרטגיית הביטחון הלאומי של ארה”ב. המסר העיקרי: אנו בנקודת מפנה היסטורית, והעשור הקרוב הוא שיקבע אם יעלה בידי ארה”ב ובעלות בריתה להגן על סדר עולמי “חופשי, פתוח, משגשג ובטוח”, אל מול האיום שמציבות סין, רוסיה, ובשולי הדברים גם איראן. מנהיגות אמריקנית הכרחית גם כדי להתמודד עם אתגרים גלובליים, כמו משבר האקלים והתפרצות מגפות. “מי שמהמר נגד אמריקה – טעות בידו”. לצד בניין הכוח, הדגש האופרטיבי הוא על שיקום התחרותיות הטכנולוגית של ארה”ב.

עבור ישראל, דגשים אלה פותחים אופק להעמקת שיתוף הפעולה בחדשנות ובביטחון – אם כי בלוויית אזהרה מפני קשר הדוק מדי עם סין, “איום הייחוס” של ארה”ב. חשובה גם ראיית איראן ככוח עוין, לצד סין ורוסיה, והאמירה כי אם תיכשל הדיפלומטיה, ארה”ב “ערוכה ומוכנה” לנקוט אמצעים אחרים למנוע ממנה להגיע לפצצה גרעינית. עם זאת, ההתייחסות לשימוש בכוח רצופה סייגים. המסמך גם חוזר על המחויבות “המשוריינת” לביטחון ישראל. בה בעת, עמדתו המפורשת בנושא הפלסטיני – שתי מדינות על בסיס קווי 67′ עם חילופי שטחים – וההתייחסות החוזרת ונשנית לחשיבות הנורמות הבינ”ל ואמנת האו”ם, מצביעות על פוטנציאל לחיכוך עם הממשל בהמשך הדרך.

רקע

בעשורים האחרונים התקבע הנוהל שלפיו הממשל האמריקני מגבש ומפרסם מסמכי יסוד – בדרך כלל, מדי חמש שנים – המתווים את אסטרטגיית הביטחון הלאומי. נוהל זה אף מעוגן בחקיקה: סעיף 603 של חוק גולדווטר-ניקולס משנת 1986, שהסדיר כמה היבטים במדיניות הביטחון הלאומי (ובמערכת הצבאית) של ארה”ב. מסמכים אלה אמורים לשרת כמה מטרות:

1. לחולל – למעשה כבר בתהליך ההכנה – “יישור שורות” בתוך הממשל, על משרדיו וסוכנויותיו השונות, ולהבהיר את סדר העדיפויות של הדרג המדיני העליון;
2. ליצור שפה משותפת בסוגיות אלה עם הקונגרס, החולש על חקיקת התקציב (ולכן יש לו השפעה מרחיקת לכת על היכולת לממש את החזון האסטרטגי);
3. להציג את תפיסות היסוד של הממשל במדיניות הביטחון והחוץ, ואת יחס הגומלין ביניהן לבין מדיניותו בתחומי הפנים והכלכלה, לציבור הרחב.
4. לשדר את כוונותיה של ארה”ב לגורמים רלוונטיים בזירה הבינלאומית, אויבים וידידים כאחד.

הנשיא ג’ורג’ וו. בוש פרסם את מסמך הNSS- (National Security Strategy) הראשון ב-2002 ושילב בו את תפיסתו לגבי מלחמת מנע, שהציבה במוקד את האיומים בזירת המזרח התיכון. בהמשך, המסמך של 2006 שיקף את מרכזיותה של “המערכה הגלובלית נגד הטרור” (GWOT) בעיני ממשל בוש.

כשנה וחצי לאחר שנכנס לתפקידו פרסם הנשיא אובמה (26 מאי 2010) מסמך NSS משלו הטבוע בחותמו האישי ומגלם שינוי מגמה חד ביחס לקודמו: הדגש העיקרי היה על בניית דיאלוג עם סין, רוסיה והודו; קידום יעדים גלובליים כמו מניעת תפוצה גרעינית והמאבק בשינוי האקלים; ואילו “האסלאם הרדיקלי” נעלם משפת הדיבור ואת מקומו תפסה החתירה להידברות עם העולם המוסלמי. במסמך של 2015, בכהונתו השנייה של אובמה, ניכרה השפעתו של המשבר עם רוסיה סביב סיפוח קרים, והודגשה שוב חשיבותם של “כללי משחק” בינלאומיים מוסכמים, כהכנה, בין היתר, להסכם עם איראן בתחום הגרעין.

ממשל טראמפ יכול היה להמתין, אך בחר לפרסם מסמך NSS כבר בדצמבר 2017, לפני תום שנת כהונתו הראשונה, ולהבליט באמצעותו את המפנה שחל במדיניות ארה”ב: להדגיש את האינטרס הלאומי, ואת האיום מצד סין (ורוסיה); להסיר את ההתייחסות להתחממות כדור הארץ; להציב את הגנת המולדת (נגד טרור והגירה בלתי מבוקרת) בעדיפות גבוהה; ובמזרח התיכון, למקד תשומת לב באיום שמציבה “הדיקטטורה האיראנית”, איום שאותו הזניחו “אלה שהיו נחושים להשיג עסקה פגומה בתחום הגרעיני”.

כשישה שבועות בלבד לאחר שהושבע לתפקידו פרסם ממשל ביידן “הנחיית ביניים”, שנועדה לשדר לסוכנויות הממשל השונות, לקונגרס, לציבור האמריקני ולעולם עד כמה עמוק ודרמטי השינוי – בסגנון ובמהות – בהשוואה לממשל טראמפ. ניכרה במסמך השאיפה “לשוב ולבנות טוב יותר” (build back better) – הן את הכלכלה האמריקנית, והן את הארכיטקטורה המעצבת של המערכת הבינלאומית מאז 1945: מנהיגות אמריקנית, שותפות הדוקה על בסיס ערכים משותפים עם בעלות ברית מסורתיות, יחס של כבוד למוסדות בינלאומיים ומתן בכורה לדיפלומטיה, לצד הישענות על עוצמה צבאית. אלה הם גם המסרים העיקריים במסמך הנוכחי, אך הוא טבוע – שלא כקודמו – בחותמן הדרמטי של המלחמה באוקראינה והשלכותיה על הסדר העולמי, ושל היריבות המחריפה והולכת עם סין.

רוח המסמך ודגשיו העיקריים

את המסמך מייחדת, בהשוואה לקודמו, הקביעה החוזרת ונשנית כי ארה”ב והעולם הגיעו למה שהוא מגדיר כנקודת מפנה (point of inflection): העידן שלאחר המלחמה הקרה הסתיים, והעשור הקרוב יקבע כיצד יעוצב הסדר העולמי לשנים רבות קדימה. את פרק ההתערבויות באפגניסטאן ובעיראק – “המלחמה הגלובלית בטרור” של בוש – הוא מסכם בקצרה כטעות אסטרטגית וכניסיון נואל לעצב בכוח את משטרן של אומות אחרות. כעת ארה”ב נחלצה ממנה ופנתה לעסוק בסדרי העדיפויות הנכונים. לשיטתו של ביידן, כדי לקיים עולם שהוא “חופשי, פתוח, משגשג ובטוח”, צירוף רטורי המופיע פעמים רבות במסמך, יש להתמקד כעת – ובדחיפות – בשלוש משימות:

1. התמודדות והתגברות על “מתחרים” ויריבים, שאינם שותפים להשקפת העולם של ארה”ב ולרצון שלה ושל בעלות בריתה לקיים סדר עולמי המבוסס על נורמות וכללים (Rules-based order);
2. עמידה משותפת, במידת האפשר אפילו יחד עם היריבים, מול האיום הקיומי הטמון במשבר האקלים, ומול סכנות חוצות גבולות נוספות כמו מגפות ורעב;
3. בראייה ארוכת טווח יותר, עיצוב מחדש של כללי ההתנהלות – בבית, ובזירה הבינלאומית – בנושאים שבהם הטכנולוגיה העדכנית “פוררה” את הסדר הישן: סחר דיגיטלי, סייבר, השימוש בחלל ועוד.

ניכר שהטקסט עבר עדכון והתאמה לנסיבות בעת האחרונה, גם אם רוחו דומה בעיקרה לזו של המסמך ממרס 2021. מאורעות המלחמה באוקראינה, מאז החלה מתקפת הנגד האוקראינית, העמיקו את ביטחונם של הנשיא וממשלו בכך שמנהיגות אמריקנית בזירה הגלובלית היא הכרחית וחיונית לעתידם של העם האמריקני ושל העולם.

יתרה מזאת; לשיטתו, ארה”ב יכולה להוביל ולנצח, בשותפות “הדוקה מאי פעם” עם בעלות הברית, שכן הן במאבק עם היריבים – המשטרים האוטוקרטיים של סין ורוסיה (וגם איראן ברשימה, אם כי במעמד שולי) – והן בהתמודדות עם אתגרים על-לאומיים כמו משבר האקלים, מחסור ומגפות, “אין גבול למה שארה”ב יכולה להשיג” אם תפעל מתוך נחישות ואחדות.

דא עקא, שדווקא אלה אינן בהכרח בנמצא באקלים הפוליטי המקוטב שהמסמך מתייחס לקיומו (“עידן של רגשות פוליטיים נסערים ותסיסה המאיימת לקרוע את הרקמה הלאומית”), אך רואה בו תופעה שניתן להתגבר עליה, כמו בעיתות מבחן אחרות בהיסטוריה האמריקנית. הוא מותיר שאלות רבות פתוחות, וטענתו כי מדובר ב”תוכנית” לפעולה מגובה רק באופן חלקי בהתייחסויות קונקרטיות לדרכי פעולה מעשיות, לוחות זמנים או תקציבים. לא נעדרות ממנו גם אמירות בעלות גוון פוליטי המתהדרות בהישגיו של הממשל, בייחוד בתחומי החקיקה והתקציב למאבק במשבר האקלים ומהלכיו לכינון אסטרטגיה תעשייתית חדשה עבור ארה”ב. עם זאת, מעבר לרוח האופטימית, הוא אכן מציב קביעות עקרוניות לגבי תמונת המצב ולגבי האתגר והמענה, שחלקן מתריסות נגד הממשל הקודם (שפגע במערך הבריתות של ארה”ב) אבל חלקן ממשיכות את קווי היסוד של עידן טראמפ, בדגש על ראיית סין כאיום.

סין כאיום העיקרי

המלחמה באוקראינה אומנם טבעה את חותמה על סגנונו של המסמך ועל הלכי רוחו התקיפים של הממשל, אבל נלווית לכך קביעה חד-משמעית כי התוקפנות הרוסית – שאומנם יש להדוף ולהביס אותה – מאיימת על אירופה, אך אין בצידה יכולת להתחרות עם ארה”ב על עיצוב הסדר העולמי. המעצמה היחידה שמשטרה סמכותני ואנטי-דמוקרטי, ששאיפתה הברורה היא לשנות את הסדר העולמי הקיים, ושיש לה העוצמה הנדרשת – צבאית, מדינית, כלכלית וטכנולוגית – כדי להשיג יעד זה, אם ארה”ב לא תפעל לבלום אותה, היא סין.

ארה”ב מצהירה כי אינה רוצה לשוב לתבניות המלחמה הקרה. יש אכן תחומים על-לאומיים, כמו משבר האקלים, שבהם סין יכולה להיות שותפה חשובה לקידום יעדים מוסכמים (ניכרת בניסוח זה טביעת ידו של ג’ון קרי, המתאם מטעם הממשל את המאבק בהתחממות כדור הארץ). היא גם תמשיך להיות שותפת סחר ראשונה במעלה. עם זאת, התעצמותה הצבאית, איומיה על טאיוואן, השימוש שהיא עושה בכוחה הכלכלי כמנוף אכיפה ולחץ, ושאיפתה לשלוט בים סין הדרומי, ובהמשך באגן האינדו-פאציפי כולו, ובסופו של דבר להתבסס כמעצמה ההגמונית בעולם – מחייבות את ארה”ב:

1. לבנות את עוצמתה הצבאית כאשר סין היא איום הייחוס (או בלשון המסמך, כאשר היא הקובעת את הקצב – pacing – של ההתעצמות הנדרשת עבור ארה”ב);
2. להדק את מארג הקשרים עם חמש בעלות הברית הרשמיות (יפן, דרום קוריאה, הפיליפינים, אוסטרליה ותאילנד) ועם המסגרות ומערכי הכוח האזוריים, כמו הפורום הכלכלי האינדו-פציפי (IPEF); “הרביעיה” Quad)) ארה”ב, יפן, אוסטרליה והודו; וברית AUKUS – ארה”ב, בריטניה ואוסטרליה. גם מסגרת I2U2 – הודו, ישראל, ארה”ב ואיחוד האמירויות – מוזכרת בהקשר זה. ארה”ב מעוניינת גם בהעמקת המעורבות של מדינות אירופיות נוספות, ושל נאט”ו, במרחב האינדו-פציפי;
3. לפעול באורח שיטתי, במסגרת התפיסה הרחבה של אסטרטגיה תעשייתית אמריקנית, כדי לשלול מסין גישה לטכנולוגיות שהיא בוזזת מן המערב ומשתמשת בהן למטרות צבאיות או להעצמת יתרונה בשווקים. עמדה זו כבר תורגמה לצעדים דרסטיים נגד חברות ואזרחים אמריקניים התורמים לתעשיות ההיי-טק הסיניות;
4. להציב דרישה דומה בפני שותפותיה של ארה”ב בעולם, ולהעמיק את מודעותן להתנהלות הסינית במגוון תחומים. אף שישראל אינה מוזכרת בהקשר זה, ממשל ביידן (כקודמיו) מוטרד מהיבטים של הסחר הטכנולוגי עם סין ומצפה שישראל, כאחרות במערב, תבחן היטב כל ייצוא של טכנולוגיות דו-שימושיות ומתקדמות.

“הרתעה אינטגרטיבית”, בניית עוצמה, ושאלת השימוש בכוח צבאי

המסמך מציג, בהקשר זה – בעיקר מול סין, אך גם מול רוסיה ויריבים אחרים, כמו איראן – מושג חדש מבית מדרשה של המערכת הצבאית האמריקנית: “הרתעה אינטגרטיבית”. זו אמורה לכלול לא רק את המרתיע האולטימטיבי – העוצמה הגרעינית (שהמסמך מתייחס לצורך במודרניזציה שלה) – אלא מערך כלים שלם, שילוב של כלל סוכנויות הממשל ושל בעלי הברית, כולל כוח צבא קונבנציונלי, פעולות במרחב הסייבר, ושימוש בספקטרום רחב של אמצעים מודיעיניים, כלכליים ודיפלומטיים, שהפעלתם המשולבת אמורה לגבות מחיר כבד מכל תוקפן פוטנציאלי.

ראוי להדגיש, עם זאת – ויש לדברים השלכה קונקרטית על הסוגיה האיראנית – כי הממשל (אולי מתוך קשב לעמדות השמאל ה”פרוגרסיבי” במפלגתו של הנשיא) מתחייב במסמך שהשימוש בכוח צבאי יהיה תמיד רק כמוצא אחרון, ולאחר שמוצו אפיקי הפעולה האחרים. הוא יחייב את תמיכתו המושכלת של העם האמריקני; הניסוח אינו מתייחס דווקא לקונגרס, שכן באופן מסורתי הזרוע המבצעת בארה”ב אינה מכירה בחוקיות של “חוק סמכויות המלחמה” מ-1975, וינוהל באורח העולה בקנה אחד עם הדין הבינלאומי ועם ערכיה של ארה”ב. סייגים אלו יש בהם כדי להציב סימני שאלה על הנכונות לתקוף באיראן ביום פקודה.

בכל מקרה, בניית היכולת האינטגרטיבית מחייבת, לשיטת ממשל ביידן, לשקם בראש ובראשונה את החוסן הכלכלי, התעשייתי והטכנולוגי (ובתוך כך, גם החברתי) של ארה”ב, ולהשיב לה את השליטה בשרשראות האספקה ובמרכיבי עוצמה כמו שבבים ומוליכים למחצה. הממשל חורג מן הקו המסורתי שנרתע ממעורבות בעולם העסקי (אין בקבינט האמריקני “שר תעשייה”) ומשקיע סכומים ניכרים – 280 מיליארד דולר – במחקר ופיתוח במגוון תחומים, כולל אלו שיש להם יישום צבאי או שיש בהם כדי להקטין את התלות בספקים חיצוניים. נדרשת גם השקעה עצומה – בהיקף של טריליונים – בתשתיות הלאומיות בתקשורת ובתחבורה, והממשל מתהדר בכך שהעביר את החקיקה מרחיקת הלכת ביותר מאז ימי ה”ניו דיל” של רוזוולט.

האתגרים הגלובליים והממד הדמוקרטי

השקעה זו בתשתיות הלאומיות של ארה”ב משתלבת, על פי תפיסתו של הממשל, גם בציר המאמץ העיקרי השני: עמידה מול אתגרים גלובליים חוצי גבולות, ובראשם משבר האקלים וסכנת ההתפרצות המחודשת של מגפות, לאור לקחי הקורונה. בכך הוא נבדל במובהק מממשל טראמפ, שהקל ראש בשני הנושאים גם יחד. את התחממות כדור הארץ המסמך מגדיר כאיום קיומי, שאם לא יטופל בעשור הקרוב עלולים להיווצר נזקים בלתי הפיכים, בהמשך לאסונות הטבע של השנים האחרונות. גם המגפה קטלה מיליונים, פגעה בפרנסתם של מאות מיליונים, ומחקה שנים של צמיחה כלכלית.

מול אתגרים אלה, כמו גם שאלות המחסור במזון ובאנרגיה (שהחריף במידה ניכרת ערב המלחמה באוקראינה), נדרשים שינויים עמוקים במאפייני ההשקעה בתשתיות, בהרגלי הצריכה של הציבור ובמנגנוני התמיכה הפדרליים שיעודדו רפורמות מרחיקות לכת. בה בעת, המסמך משרטט מערכת מסועפת, שפרטיה חורגים מתחום הדיון כאן, של תמריצים שבכוונת הממשל להציע למדינות אחרות ברחבי העולם כדי שניתן יהיה לעמוד ביעדי הפליטות שנקבעו, וכן להתמודד עם הנזקים ההולכים ונגרמים בשל השינוי האקלימי. מנגנוני סיוע דומים אמורים לאפשר התמודדות גם עם סוגיות בריאות, מזון ואספקת אנרגיה.

מתוך השקפת עולם המצדדת, מחד גיסא, בהרחבת מעגל המדינות הדמוקרטיות, אך מאידך גיסא שוללת באופן חד-משמעי הפעלת כוח כדי לכפות מודלים דמוקרטיים על עמים אחרים, המסמך משרטט מתווה של סיוע מועדף לשם חיזוק הדמוקרטיות “הצעירות”. המטרה תהיה להמחיש שהדמוקרטיה “מספקת את הסחורה”. עם זאת, היקפן הכלכלי המתוכנן של יוזמות אלה רחוק מלהיות ברור, ובכל מקרה מימושן תלוי בחקיקה התקציבית של הקונגרס.

סוגיות גלובליות נוספות השזורות במסמך נוגעות, כאמור, בצורך לכתוב מחדש את כללי המשחק, שהתיישנו והפכו לא רלוונטיים או אף מזיקים, בתחומים כמו הסחר הדיגיטלי, ההתמודדות עם איומי סייבר, זכויות יוצרים בתחום הטכנולוגי ועוד. המסמך מתייחס גם לאיום הטרור (כולל חדירת דאע”ש לאפריקה), אך מבלי להתייחס במפורש לאידאולוגיה האסלאמיסטית הטוטליטרית המזינה אותו, ומזכיר גם את התהוותו של איום טרור מבית מצד חוגים גזעניים בימין הקיצוני בארה”ב. הוא גם חוזר על הסיסמה המוכרת בדבר הצורך “לפתור את בעיות היסוד” המחוללות טרור. אשר למניעת תפוצה גרעינית, שבממשלים קודמים סומנה כסוגיה מרכזית, היא מוזכרת בהקשר הרחב יותר של בקרת הנשק, ובקטע זה – ללא כל אזכור של איראן(!).

לשתי נקודות נוספות המוזכרות במסמך יש נגיעה לנושאינו:

1. המאבק בשחיתות “הגדולה” (ברמת הדרג הממלכתי) ובקלפטוקרטיה (שלטון גנבים) כגורמים הרי-אסון ביחסים הבינלאומיים: הערות שעוקצן מופנה כלפי פוטין אבל חלות בפועל, בין היתר, גם על הרשות הפלסטינית ואחרים באזורנו.
2. התייצבותה לימין ההצהרה הקנדית (2021) נגד מעצר שרירותי במסגרת יחסים בין מדינות Declaration Against Arbitary Detention in State to State Relations)). ארה”ב מוטרדת ממעצר הכדורסלנית גרינר במוסקבה וכליאתם של אזרחי ארה”ב באיראן. החקיקה המקבילה שעברה בקונגרס זכתה לכינוי “חוק לווינסון 2022” לזכר אזרח אמריקני שנחטף על ידי האיראנים. לישראל, מצידה, יש אינטרס במינוף הנקודה, לקידום פתרון לבעיית השבויים והנעדרים.

המזה”ת – ואזורים אחרים

כמשתמע מן האמור לעיל – האיום הסיני, ההתרסה הרוסית, וההתמקדות ברפורמות מבית (כולל בהגירה) – סדר הפרקים בחלקו של המסמך העוסק באזורי העולם השונים הוא:

1. האזור האינדו-פציפי, המוגדר כמרכז הכובד של המערכת הבינלאומית לשנים קדימה, וכאמור, המדיניות בו מוכוונת בראש ובראשונה להכלת השאיפות הסיניות. אשר לטאיוואן, ארה”ב מחויבת ליכולתה להגן על עצמה ושואפת להרתיע את סין, אך בה בעת אינה דוגלת בעצמאות טאיוואן או בנטישת מדיניות “סין אחת”.
2. אירופה, “שותפה מכוננת” של ארה”ב בבניית העולם המודרני – ארה”ב מחויבת לביטחונה על פי סעיף 5 באמנת נאט”ו, אך חשוב שגם בעלות הברית האחרות תתרומנה את חלקן ותרחבנה את אופקיהן. מול רוסיה, היעד הוא ליצור מצב שבו תיפגע היכולת הרוסית לתקוף את המדינות השכנות.
3. אמריקה הלטינית (“חצי הכדור המערבי”) – אזור שהנעשה בו משפיע ישירות על החברה בארה”ב, בדמות ההגירה המאסיבית, בעיות הסמים, וקשרי סחר ומשפחה. ארה”ב חותרת לסייע בהגנה נגד טרור, חתרנות (איראן מוזכרת) ופשיעה, בחיזוק הדמוקרטיה, ובמתן תמריצים נגד כריתת יערות האמזונס.

פרק המזה”ת פותח, כאמור, באמירה באשר להישענות היתרה על כוח צבאי, המחיר ששולם גם ב-opportunity cost, היינו, חוסר היכולת להתפנות למשימות חשובות יותר, בשל השקיעה בבוץ העיראקי והאפגאני. יש לנטוש את החזונות הגדולים ולהתמקד בצעדים מעשיים.

המסמך משרטט, בקווים כלליים מאוד (כאמור, אין כאן בפועל “תוכנית”), חמישה עקרונות למדיניות של “הרחבת שותפויות והפחתת מתחים” במזרח התיכון:

1. שותפות – ונכונות להגן מפני איום חיצוני – עם כל מי שתומכים בסדר עולמי המבוסס על נורמות (rules-based). כאמור, מונח זה מופיע שוב ושוב כהגדרה של האידיאל שארה”ב חותרת לקיימו. כיוון שמצרים, סעודיה, ירדן או האמירויות אינן מוזכרות בשמן כלל (וגם לא שאר מדינות האזור, להוציא אלו שתוזכרנה במפורש בהמשך), נראה כי הכוונה אליהן – מדינות שאינן דמוקרטיות, אך שותפות לכאורה ליעדי היסוד האמריקניים. בתת-הפרק, שנכתב לפני שהתגלע הקרע ביחסים עם ריאד – והתעורר החשד שביידן ביקש לשדל אותן לדחות את צמצום התפוקה כדי להשפיע על בחירות האמצע בארה”ב – מופיעה גם הציפייה שמדינות אלה “תסייענה בייצוב שוקי האנרגיה”. אלא שלא כך הן בחרו לנהוג, למרות ביקור ביידן בסעודיה.
2. ארה”ב לא תקבל איום על נתיבי הים, וגם לא ניסיון של מדינה אחת לשלוט באחרת. נראה כי מדובר בדרך עקיפה לנקוט עמדת ביניים לגבי המלחמה בתימן, ולהזהיר את איראן מפני פגיעה בנתיבי הסחר (הצי החמישי, בין היתר במעורבות ישראלית, אכן עוסק באבטחת הים האדום).
3. ארה”ב תפעל להרגיע, ואם אפשר לפתור, סכסוכים קיימים – אמירה כללית, שלהוציא את הסוגיה הפלסטינית (להלן) לא ברור מה בצידה.
4. נכונות להעמקת האינטגרציה האזורית בין שותפותיה של ארה”ב בממד המדיני, הכלכלי והצבאי, כולל אפשרות לשילוב מערכי הגנה אווירית והגנה ימית (אך כל מדינה חופשית לבחור מה עמדתה). בחצי פה, הממשל מציין כי המסגרת המוצעת מתבססת על מה שכבר הושג; אך כאן לא הוזכרו הסכמי אברהם אלא בהמשך, בהקשר הישראלי.
5. עמידה על זכויות האדם ועל הערכים הגלומים במגילת האו”ם.

ההתייחסות הספציפית לאיראן היא כאל משטר עוין המבקש לקעקע את היציבות האזורית. “נמשיך במאמץ הדיפלומטי להבטיח שאיראן לעולם לא תשיג נשק גרעיני” – ניסוח המעיד על כך שגם בראשית אוקטובר, לאחר השעיית השיחות ועל רקע המחאה באיראן ואספקת המל”טים לרוסיה, האפשרות של שיבה להסכם לא נזנחה כליל – “[אך] נישאר ערוכים ומוכנים (postured and prepared) להשתמש באמצעים אחרים אם הדיפלומטיה תיכשל”. הממשל לא יסבול ניסיונות פגיעה בחיילי ארה”ב ובבעלי תפקיד בהווה ובעבר, וכבר הגיב [בתקיפות במזרח סוריה]. בהתייחסות, שנעדרה מן המסמך של 2021, למתרחש בתוך איראן, המסמך מדגיש כי ארה”ב תעמוד לימין העם האיראני השואף להשיג את הזכויות שהמשטר שולל ממנו, אלא שאין הסבר כיצד תבוא תמיכה זו לידי ביטוי.

חשוב להדגיש כי בהמשך תת-הפרק יש אומנם התייחסות כוללנית לתפקידה המרתיע של נוכחות צבאית אמריקנית בת-קיימא באזור [כולל, במשתמע, נוכחות מסוימת בסוריה, וכן כוחות אוויר וים במפרץ] לצד העמקת האינטגרציה הביטחונית, המלחמה בטרור והגנת נתיבי הסחר, אולם שוב נאמר במפורש כי ארה”ב לא תפעיל כוח לשינוי משטר או בניית סדר חברתי, ותפעל רק להגנת האינטרס הלאומי ובהתאם לדין הבינלאומי.

אשר לישראל, המסמך מביע שאיפה להעמיק ולהרחיב את קשריה עם מדינות האזור, בהמשך להסכמי אברהם, ובניסוח העקבי של ממשל ביידן: מחויבות “משוריינת” (Ironclad) לביטחון ישראל. דא עקא שנלווית לכך אמירה חד-משמעית, כציטוט מדברי ביידן בביקורו ברשות הפלסטינית ביולי, בדבר הרצון לקדם את פתרון שתי המדינות על בסיס קווי 1967 עם חילופי שטחים, כך שיובטח קיומה של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית, והפלסטינים “יממשו את שאיפתם למדינה בת-קיימא, לביטחון, שגשוג, חירות ודמוקרטיה”.

מדינות האזור האחרות שמוזכרות בשמן הן סוריה, תימן ולוב – כזירות של מצוקה הומניטרית קיצונית המצריכה מענה וכארצות מוצא לטרור (ולהגירה). ארה”ב תפעל דיפלומטית לרתימת גורמים אזוריים להקלת הסבל ולהשגת יציבות. יצוין כי בפרק אחר במסמך נרמז כי ארה”ב שואפת להגיע להורדת היקף התרומה שלה במשאבים באזור, אם כי שמה של ישראל לא הוזכר, ואין הכוונה בהכרח לתוכנית הסיוע הצבאי שהיא מקבלת מתוקף מזכר ההבנה העשר-שנתי.

בהמשך, המסמך עוסק גם באזורי העולם האחרים – וגם במה שמעבר לגבולות כדור הארץ – מתוך ראייה שהאינטרסים של ארה”ב הם אכן חובקי עולם:

1. אפריקה מתוארת ככוח גאופוליטי שחשיבותו עולה ויש בו אוכלוסייה צעירה, דינמית ומשכילה מאי פעם. ארה”ב תפעל בכל הרבדים – מול האיחוד האפריקני, מדינות (במיוחד ניגריה, דרום אפריקה וקניה), אזורים תת-מדינתיים, NGOs וגופים עסקיים וכן פזורות אפריקניות [בארה”ב] כדי לקדם תמורה כלכלית ברוח היעדים שתוארו לעיל. צוינו ספציפית במסמך יוזמות אזוריות שארה”ב מעורבת בהן לבניית מסד דיגיטלי (Prosper Africa), ביטחון תזונתי (Feed the Future), אנרגיה נקייה (Power Africa) ושיפור הרפואה. ארה”ב גם תסייע להתמודד עם משברים הומניטריים וביטחוניים בקמרון, קונגו, אתיופיה, וכן במוזמביק, ניגריה, סומליה והסאהל [שם פועלות שלוחות קטלניות של דאע”ש או קבוצות אסלאמיסטיות אחרות]. על מדינות אפריקה, מצידן, לפעול לסילוקם של שכירי החרב של קבוצת ווגנר [שבבעלות מקורבו של פוטין, יבגני פריגוז’ין].
2. האזור הארקטי צריך להישאר שלו, יציב וקואופרטיבי, כאשר שינויי האקלים הופכים חלקים שלו לנגישים מבעבר; אלא שמסתמנת בו נוכחות צבאית רוסית אגרסיבית המחייבת מעקב, וגם סין מגלה עניין במעורבות באזור. גם אנטארקטיקה צריכה להמשיך להיות מרחב של מחקר מדעי למטרות שלום.
3. במרחבי הים, האוויר והחלל נדרשת שמירה על חופש השימוש, מניעת זיהום ודייג פראי, ומניעת ניצול לרעה. ככוח מוביל בחלל, ארה”ב תפעל – כפי שכבר צוין – להסדרה עדכנית של ההסכמים לניהול השימוש במרחב זה.

כדי לממש רשימה ארוכה זו של יעדים ומשימות, הממשל מתכוון לחזק את משרד החוץ ולבנות בו אגף לסייבר, וכן למנות שליח מיוחד לטכנולוגיות חדשות; לחזק את האגף למדע וטכנולוגיה בבית הלבן [כדי לתת לנשיא כלים במאבק על ההגמוניה הטכנולוגית של ארה”ב]; להתאים את קהילת המודיעין האמריקנית למשימות העידן הנוכחי; לחזק את גופי ההתרעה מפני מגפות, כמו ה-CDC (שהיה יעד למתקפה של תאוריות קונספירציה שטראמפ נתן להן יד); לחזק את יכולתו של אגף המדיניות במשרד ההגנה לעסוק בתמורות הטכנולוגיות ומשמעויותיהן (ובמשתמע, למלא תפקיד בחסימת הזליגה של פריטים רגישים לסין); לכונן אגף סייבר במשרד לביטחון הפנים; לשנות מן היסוד את דרך הפעולה של סוכנות הסיוע, USAID, כך שגורמים מקומיים ינתבו את הכסף ליעדיו, ולהגביר את ההשקעה בהעצמת נשים וחינוך ילדות; להעמיק את שיתוף הפעולה במדיניות החוץ והביטחון עם המגזר העסקי [השאלה המרכזית שעל הפרק נוגעת לרשתות החברתיות והתכנים התעמולתיים העוברים בהן] ועם ארגוני החברה האזרחית; ולגייס למערכי הממשל כוח אדם איכותי, תוך הקפדה על ערכי השוויון והגיוון (נשים, להט”ב, קהילות מיעוטים) ושיפור האיתור וההשמה.

משמעויות לישראל

תוכני המסמך, רובם ככולם, מוכרים לגורמי המערכת בישראל ואף עלו לא אחת בשיח התקשורתי והציבורי. עם זאת, העיון בו מאפשר לגבש תמונת מצב כוללת באשר לסדרי העדיפויות של הממשל בשנים הקרובות – אם כי יכולתו לממשם תושפע מאוד מתוצאות בחירות האמצע לשני בתי הקונגרס ב-8 בנובמבר 2022 – בהיבטים הנוגעים לאינטרס הישראלי.

בראייה חיובית, ובהמשך למגמות שכבר הסתמנו בשנים האחרונות (ובייחוד מאז שישראל עברה, בספטמבר 2021, לתחום האחריות של CENTCOM), המסמך מבליט שוב ושוב את הצורך בהעמקת שיתופי הפעולה בין מדינות דמוקרטיות (ואחרות שהן like minded). מסר זה מצביע על הפוטנציאל ההולך ונפתח בפני ישראל, בעיקר בתחום הביטחוני: הן בשיתופי פעולה בילטרליים עם ארה”ב, והן במערכת האזורית (ומול נאט”ו ושותפות באסיה).

בנוסף לתחום הצבאי המובהק, התפיסה הגורפת של הממשל לגבי משמעות הביטחון הלאומי ואבני הבניין של הסדר העולמי פורסת בפני ישראל אופקים נרחבים, במגוון זירות – כולל אסיה ואפריקה – שבהן היא יכולה למלא תפקיד מועיל (שרווחיו הכלכליים והמדיניים בצידו), בתיאום עם ארה”ב, בנושאים כמו רפואה, אנרגיות מתחדשות, ביטחון תזונתי ופתרונות “ירוקים”, משק המים, הגנת הסחר הדיגיטלי ועוד.

בה בעת, רוח המסמך (ולשונו המפורשת, גם אם אינה מתייחסת במישרין לישראל) אינה מותירה מקום לספק: בכל קשת החדשנות הטכנולוגית, שישראל ממלאת בה תפקיד מעל ומעבר למשקלה הדמוגרפי והגאוגרפי, לא יהיה מנוס מלהביא בחשבון את עמדותיה של ארה”ב כלפי סין, ולהדק מאוד את מנגנוני הבקרה על ייצוא ועל השקעות זרות בישראל. הצעדים הקונקרטיים של הממשל בנושא המוליכים-למחצה הם בגדר קריאת השכמה דרמטית.

בסוגיה האיראנית, המסרים במסמך – בראייה ישראלית – מאזנים (ואולי מבטלים) זה את זה: איראן מזוהה במובהק עם המחנה היריב, בנשימה אחת עם רוסיה (זיהוי שהתעצם מאז פרסום המסמך), ואין אשליות לגבי טיבו של המשטר. יש גם ביטוי לנכונות “לעמוד לימין העם האיראני” במאבקו ולהיערך לשימוש “באמצעים אחרים” אם ייכשל המהלך הדיפלומטי (אפשרות מוחשית מאוד לעת הזאת). מנגד, המסמך מותיר פתוחה את האפשרות של חידוש המו”מ, ומעמיס סייגים לא פשוטים על האפשרות של שימוש בכוח. בחשבון אחרון, לא ניסוחי הממשל אלא המציאות הפוליטית שתתהווה בנובמבר היא שתעצב את המשך המהלכים, ועל ישראל להיערך לאפשרות שעל אף לשון המסמך אין לארה”ב בפועל תוכנית מגירה (Plan B) שניתן ליישמה.

הקושי העיקרי – שעוצמתו תושפע, מטבע הדברים, גם מדמות הממשלה הבאה בישראל וממדיניותה – טמון בעמדת הממשל בנושא הפלסטיני, וביחסו לחשיבותם של המוסדות הבינלאומיים ועמדותיהם. ביידן הוא אומנם תומך ותיק של ישראל, וקשוב לעמדותיה ולעמדות ידידיה בוושינגטון; הוא אף נמנע (בניגוד לממשלת אוסטרליה) מביטול צעדיו של קודמו בשאלת ירושלים, ונראה כי חזר בו מן הכוונה לפתוח מחדש את הקונסוליה בעיר כאפיק קשר עם הפלסטינים. נכון גם לומר שיוזמת השלום של טראמפ התבססה אף היא על “חילופי שטחים”, אם כי בהיקף ובמאפיינים שונים מאוד מאלה שממשל ביידן מתייחס אליהם.

עם זאת, האתגר עבור ישראל טמון בכך שהאסטרטגיה הכוללת של הממשל, כפי שהיא משתקפת במסמך, בנויה על זיקה אסטרטגית לבעלות הברית, בייחוד באירופה, תוך התבססות על עקרונות מגילת האו”ם – מתכון מובהק לגלישה לעבר עמדותיו הבעייתיות של האיחוד האירופי (לאו דווקא של כל המדינות החברות, שחלקן מגלות הבנה גוברת לישראל, לאילוצים שבפניה ולמניעיה). מול פוטנציאל החיכוך בנושא זה, חשוב לפעול לרוחב כלל המערכת הפוליטית האמריקנית – להוציא את השוליים הרדיקליים האנטי-ישראליים – והמרחב התקשורתי והציבורי, תוך תיאום עם יהדות ארה”ב והישענות עליה, כדי להבהיר מדוע אין טעם, בנסיבות הנוכחיות, להיקלע למחלוקת סביב “ביצה שלא נולדה”, מול עמדותיו של הצד הפלסטיני (אבו מאזן, באוזני פוטין, פסל את ארה”ב כמתווך) וחולשת הנהגתו.

---

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר

---

---

תמונה: IMAGO / Cover-Images / Saquan Stimpson / CNP / startraksph