JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

ד"ר מנחם מרחבי

ד"ר מנחם מרחבי

מומחה לענייני איראן

יכולתה של איראן להתמודד ביעילות עם הסנקציות שהוטלו עליה על ידי ממשל טראמפ ולשמור על חוסנו של המשטר המהפכני תלויה, בין היתר, במחלוקת הקיימת במדיניות הפנים האיראנית. ברור כי האינטרס של ארה"ב, ישראל וגורמים אחרים באזור המבקשים להביא לשינוי דרסטי בהתנהלות האיראנית, הוא בהעצמת העלויות הכרוכות בהרפתקנות מהפכנית.

 

פוליטיקה מקומית והמו"מ על הסכם הגרעין

מאז נכנס הנשיא טראמפ לתפקידו, עומדת הרפובליקה האסלאמית של איראן בפני לחץ הולך וגובר. עוד הרבה לפני כניסתו לתפקיד, תקפו הנשיא טראמפ ויועציו את עסקת הגרעין, אחת המורשות החשובות של הממשל הקודם. לאחר כישלונם של הניסיונות להגיע להסכם מסגרת עם הקונגרס האמריקאי והאירופים, הכריז ממשל טראמפ במאי כי אין הוא מחויב עוד לעסקת הגרעין (או בשמה הרשמי 'הסכם המעצמות על תוכנית הגרעין האיראנית', ה-JCPOA). הכרזה זו משמעה שהסנקציות שתטיל ארצות הברית על איראן בתגובה לתוכנית הגרעין הקודמת יופעלו שוב בהדרגה. חלקן נכנס לתוקף ב-5 באוגוסט 2018, ואילו אחרות, כולל סנקציות על הסחר בנפט, נכנסו לתוקף בנובמבר. לאור התפתחויות אלה, מטרתו של מסמך זה היא להעריך את חוסנה של הרפובליקה האסלאמית אל מול לחצים מבית ומחוץ.

מאז הסתיימה המלחמה עם עיראק ב-1988, התפצלה ההנהגה האיראנית בין כוחות הדוחפים לחיזוק ואיחוד פנימי ולייצוב הכלכלה האיראנית, לאחרים המסרבים להתמקד בעניינים פנימיים על חשבון המאמצים להשפיע על האזור באמצעות בעלי ברית (כמו החיזבאללה בלבנון והחות'ים בתימן). עמדתם של הגורמים השונים בתוך ההנהגה האיראנית בכל הנוגע לשאלות של סדרי קדימויות והקצאת משאבים לענייני פנים לעומת פעילויות חוץ-טריטוריאליות, קשורה בדרך-כלל להתפלגות בין שני מחנות פוליטיים שהמשקיפים החיצוניים מכנים "שמרנים" ו"מתונים" (או "פרגמטיים"). המנהיג העליון, אייתוללה עלי ח'אמנאי, מצדד בעיקר בשמרנים, אולם כשאיראן עמדה בפני סנקציות חריפות ב-2012, דילג בין שני המחנות תוך שהוא שומר על דימויו כמנהיג בלתי מתפשר, ואיפשר למתונים בהובלת הנשיא רוחאני להוביל את הדרך להסכם הגרעין. מהלך זה התברר כצעד נבון מבחינה פוליטית משום שהוא שיחרר את ח'אמנאי מאחריות למימוש ההסכם והותיר לו פתח לתקוף את ההסכם ואת תומכיו.

בחינה מדוקדקת יותר מעלה שהשתתפותה של איראן בשיחות התאפשרה הודות להתכנסות אינטרסים בין שני המחנות הפוליטיים שלה, מחנות שהתגברו על מכשולים אידיאולוגיים אחרים להשתתפות במשא ומתן (בעיקר מרכזיות הדת בפוליטיקה היומיומית) ושיתפו פעולה על בסיס האינטרס המשותף להמציא לאיראן מזור כלכלי דחוף.

בשנים האחרונות חל שינוי בהיבט זה: אף כי המחנה המצדד בהתערבות חיצונית שולט במדיניות החוץ של איראן, גם למחנה המתון היו מספר הצלחות, ביניהן בחירת הנשיא רוחאני (ב-2013, ושוב ב-2017). רוחאני, שהוביל את המשא ומתן על הסכם הגרעין עם מעצמות ה-5+1, מייצג את הכוחות הפוליטיים המעוניינים לקדם את הנורמליזציה עם המערב ועם מדינות אחרות. חרף העובדה שקיימים ביניהם מספר הבדלים אידיאולוגיים (בעיקר מתחת לפני השטח), זכה רוחאני לאישור שבשתיקה מצד המנהיג העליון ומקורביו בשל התועלת שהוא מסב לאינטרס הלאומי והמהפכני כפי שהם רואים אותו.

מעבר להאשמות שהופנו מדי פעם כלפי רוחאני ונציגו במשא ומתן, זריף, על היותם "רכים מדי", הייתה למעשה חלוקת עבודה שבשתיקה, שבמסגרתה השתמשו הקיצוניים ברוחאני כאמצעי לשיפור המצב הכלכלי באיראן, תוך הפעלת מדיניות של התערבות זרה בסוריה ובמקומות אחרים. בניגוד לרטוריקה הפוליטית המבחינה בין שני מחנות ברורים, הדינמיקה היא כזו של אזורי השפעה, כאשר הקיצוניים מובילים את ההתערבות החוצה ומפקחים על התמיכה בבנות בריתם באזור (סוריה ותימן, למשל), ואילו ממשל רוחאני מוביל את מדיניות החוץ הרשמית הממוקדת בהרחבת הסחר עם העולם, בעיקר עם האיחוד האירופי, רוסיה וסין. לכן, המסר הפוליטי העיקרי של רוחאני הוא מצבו הכלכלי של האזרח האיראני. נכון להיום, חלוקה זו לא פעולת לטובתו, משתי סיבות:

ראשית, שנים של סנקציות כלכליות הותירו את חותמן על הכלכלה האיראנית, ואפילו בתנאים אידיאליים של סחר חוץ משגשג, יקח לאיראן שנים רבות להתאושש. הסנקציות גם השפיעו על הכלכלה האיראנית בצורה סמויה יותר, במונחים של האוטרקיות היחסית שלה. מתוך כורח נאלצה איראן לכלכל את עצמה (בתחום חלקי החילוף לרכב, למשל), מצב שיצר בקרב החברות האיראניות, שרבות מהן מנוהלות על ידי אנשי משמרות המהפכה, מערכת של אינטרסים כלכליים צרים שכלכלה איראנית פתוחה מאיימת עליהם. חוגים אלה, הקרובים לאוזנו של המנהיג העליון, צפויים להפיק תועלת רבה מחידוש הסנקציות, ואולי אף לנסות להפיל את רוחאני ולהחליפו במועמד משלהם. אולם, תוכנית כזאת תצא לפועל רק באישורו של ח'אמנאי.

יתר על כן, כאשר בוחנים את הסיכויים לחילופי מנהיגות פוליטית באיראן נוכח הלחצים הכלכליים, חשוב לתת הדעת לאופיה הנזיל של המפה הפוליטית. מפלגות ובריתות פוליטיות נרקמות על בסיס אד-הוק ואינן מייצגות ארגונים חברתיים או פוליטיים בעלי בסיס איתן. לכן, לא קשה לדמיין אפשרות של התכנסות פוליטית סביב פוליטיקאי "נוקשה" יותר, שהרי הסיבה העיקרית לגמישות המסוימת שהפגינה איראן על שולחן המשא ומתן בשאלת הגרעין היא התועלת הפוליטית שנכונה לה ממנו (בהתחשב בכך שבטווח הארוך לא נטשה את המרדף אחר יכולת גרעינית צבאית). אם גמישות זו לא תניב תוצאות, כפי שהדברים נראים כעת, תיווצר עילה חזקה לבחינה מחודשת של המדיניות ולערעור על אלה המצדדים בה.

סיכומו של דבר, חידוש הסנקציות מהווה איום מידי וממשי על נשיאותו של רוחאני. איום זה עשוי להוביל את איראן לחזרה לשולחן המשא ומתן לגיבוש עסקה חדשה או להביא לסיום כהונתו של רוחאני, ובכך להחריף את המתחים הפנימיים. הסבירות לכך תלויה במידה רבה בלחץ שיוצרות הסנקציות, ובמיוחד בשיתוף הפעולה (או היעדרו) של האיחוד האירופי ושל שחקנים אחרים המחויבים להסכם המעצמות על תוכנית הגרעין.

האתגרים האזוריים של איראן

הרפובליקה האסלאמית ניצבת בפני אתגרים בשתי חזיתות, פנימית וחיצונית. תת-פרק זה יתמקד בשנייה. כבר מראשיתה פעלה הרפובליקה האסלאמית תחת שני דגלים המייצגים את העקרונות המרכזיים של תכלית קיומה: לשמש כמגדלור לאיסלאם השיעי ברחבי העולם ולהפיץ את אמונתה בכל מקום אפשרי, ולייצג את המדינה האסלאמית האידיאלית כמודל של תיאוקרטיה מודרנית לכל האומות המוסלמיות. באופן כללי, אם כן, ניתן לזהות ברפובליקה האיסלאמית שני מחנות פוליטיים: מחנה התפשטותי הרואה חשיבות מכרעת באינטרסים של בעלות בריתה של איראן (ובמיוחד קהילות הלוויין השיעיות שלה) בכל הנוגע להתוויית מדיניות החוץ, ומחנה שני הקורא למדיניות שמבטה פנימה ולצמצום מעורבותה של איראן במדינות השכנות ובעולם המוסלמי כולו.

לאורך השנים הובילה השאיפה לייצא את המהפכה למתיחות רבה בין איראן לשכנותיה, שמרביתן בעלות רוב סוני  או נשלטות על ידי אליטה סונית. סכסוך הדמים עם עיראק והאיבה המתמשכת עם ערב הסעודית הן שתי דוגמאות בולטות למצב עניינים זה. אף כי שאיפותיה של איראן מתוארות לעתים קרובות במונחים דתיים או עדתיים, מבט מקרוב מגלה תמונה מורכבת יותר: בין אם במתכוון ובין אם לא, הרפובליקה האיסלאמית מינפה את השקעתה ואת קשריה עם הקהילות השיעיות באזור כדי לקדם את האינטרסים שלה במזרח התיכון. במילים אחרות, "הדילמה" האידיאולוגית פחתה כאשר צד אחד (המחנה ההתפשטותי) יצא כשידו על העליונה הודות לטענה, המוצלחת למדי, שהלוויינים הזרים של איראן עושים עבורה שירות יקר ערך. כך תפסה מדיניות טראנס-לאומית לכאורה את הבמה המרכזית, מדיניות שנתפסה על ידי החלק הארי של האליטה הפוליטית כאמצעי להגנה על האינטרסים הלאומיים.

שתי דוגמאות ממחישות נקודה זו: הברית הסעודית