JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

ד"ר עמנואל נבון

ד"ר עמנואל נבון

מומחה ליחסים בינלאומיים.

שינוים פוליטיים משמעותיים מתרחשים באירופה. על מדיניות החוץ של ישראל לנצל אותם תוך התאמה של קריאת המפה הפוליטית של אירופה.

סוף עידן אנגלה מקרל מעלה שאלות על מדיניות החוץ של ממשלת גרמניה החדשה. אולף שולץ יהיה הקנצלר הבא, והוא יוביל קואליציה בין מפלגתו הסוציאל-דמוקרטית לבין מפלגת הירוקים והמפלגה הליברלית. הקמת ממשלת מרכז-שמאל בכלכלה הגדולה באירופה לאחר 16 שנות שלטון בהובלת המפלגה השמרנית הוא שינוי פוליטי בעל משקל. אחריו יבוא שינוי פוליטי נוסף: הבחירות לנשיאות צרפת באפריל 2022. אומנם הנשיא מקרון צפוי להישאר בתפקיד, אך אין לשלול את האפשרות שאריק זמור יפתיע, כפי שמקרון עצמו הפתיע ב-2017. אם ייבחר שנית, מקרון יהיה משוחרר מדין הבוחר ועשוי להוביל שינויים מהותיים במדיניות הפנים ובמדיניות החוץ. אם כן, יש לצפות לשינויים משמעותיים במדיניות החוץ של שתי המדינות החשובות של האיחוד האירופי בשנת 2022. מה ששר ההגנה לשעבר של ארה”ב, דונלד רמספלד, כינה פעם “אירופה הישנה” (הכוונה הייתה למדינות – בעיקר צרפת וגרמניה – אשר התנגדו ב-2003 לפלישה האמריקאית לעיראק) עובר שינויים פוליטיים. על מדינת ישראל להבין ולמפות את השינויים האלה ולעדכן את מדיניות החוץ שלה בהתאם.

***

  1. האם המדיניות האירופית של ישראל מיצתה את עצמה?

היחסים בין ישראל לאירופה הידרדרו ב-1973 משתי סיבות: 1. חרם הנפט שהוטל על ידי ארגון אופ”ק בעקבות מלחמת יום כיפור אפשר לצרפת לגייס תמיכה בקהילה הכלכלית האירופאית (EEC) לעמדותיה בנושא הסכסוך הישראלי-פלשתיני (תמיכה באש”ף ודרישה מישראל לסגת נסיגה מלאה לקווי 67′); 2. הרחבת ה-EEC לבריטניה, אירלנד ודנמרק, כאשר בריטניה ואירלנד תמכו בעמדה הצרפתית. ההרחבות הנוספות של ה-EEC (ליוון ב-1981 ולספרד ופורטוגל ב-1986) הגדילו עוד את הפער המדיני בין אירופה לישראל (לספרד וליוון לא היו אז אפילו יחסים דיפלומטיים עם ישראל). בתקופת הנשיא שיראק (1995–2007) הגבירה צרפת את הביקורת שלה כלפי ישראל ואת תמיכתה ביאסר ערפאת (במיוחד בתקופת “האינתיפאדה השנייה”). שיראק הוביל את התנגדותה של אירופה למלחמה בעיראק ב-2003, והוא נזף במדינות מזרח אירופה (“אירופה החדשה” של דונלד רמספלד) על תמיכתן בארה”ב.

עם הרחבת האיחוד האירופי (אשר החליף את ה-EEC ב-1992) למדינות מזרח אירופה החל משנת 2004 דוללה הדומיננטיות ההיסטורית של צרפת ויכולתה לכפות את עמדותיה נחלשה. אף על פי שאמנת ליסבון (2007) העמידה נציב עליון למדיניות חוץ וביטחון, לא הייתה, וגם אין היום, מדיניות חוץ משותפת לאיחוד האירופי. היות שההחלטות של מועצת השרים לענייני חוץ חייבות תמיכה פה אחד של כל המדינות החברות באיחוד, הצליחה ישראל בשנים אחרונות למנוע אישור של החלטות המועצה בנוגע למזרח התיכון הודות לקשרים המיוחדים בין ישראל לבין “קבוצת ויזגראד” (הונגריה, פולין, צ’כיה וסלובקיה) והמדינות הבלטיות (ליטא, לטביה ואסטוניה). למשל, כוונת המועצה לגנות את החלטת ארה”ב להעביר את שגרירותה לירושלים ואת “עסקת המאה” של הנשיא טראמפ סוכלה בזכות היחסים המיוחדים של ישראל עם מדינות מזרח אירופה.

יכולתה של ישראל לנקוט מדיניות של “הפרד ומשול” באיחוד האירופי נבעה בין השאר מן ה”אירוסקפטיות” (ההתנגדות לתכתיבים מבריסל ולפגיעה בריבונות הלאומית) הגוברת בחלק מן המדינות בשנים אחרונות. המשבר הפיננסי של 2009 (אשר איים על האירו) ומשבר הפליטים של 2015 (אשר הציף את אירופה במהגרים ובפליטים סורים) פגעו באמינות המדיניות של האיחוד המוניטרי ושל הגבולות הפתוחים, ולכן חיזקו את הפופולריות של המפלגות האירוסקפטיות. בריטניה הצביעה בעד היפרדות מן האיחוד האירופי ב-2016, ופרשה ממנו ב-2020. ממשלות פולין והונגריה מאתגרות את בריסל ואף מתגרות בה (אם כי מבלי לדחות את כספיה). באוקטובר 2021, למשל, פסק בית המשפט החוקתי של פולין כי קיימת סתירה בין סעיפים מסוימים של האמנות האירופיות לבין החוקה הפולנית, ושבמקרה של סתירה החוקה הפולנית גוברת. פסיקה זו סותרת את המשפט האירופי ואת ההלכה הפסוקה של בית הדין האירופי. הנציבות האירופית איימה להטיל על פולין סנקציות כלכליות ולמנוע ממנה את קבלת הכספים בסך 36 מיליארד אירו לשיקום כלכלי אחרי משבר הקורונה.

בשיחות סגורות מביעים דיפלומטים אירופאים את מורת רוחם על כך שישראל מטרפדת החלטות של מועצת השרים לענייני חוץ בזכות הווטו של ראש ממשלת הונגריה ויקטור אורבן, והם מזהירים את ישראל שעליה לבחור בין בריסל לבין בודפשט. “אזהרה” זו נראית גם צבועה (מדוע לצפות מישראל שלא לנהוג על פי כללי הריאל-פוליטיק) וגם חלולה (עד עכשיו אכן הצליחה ישראל יחסית ליהנות מכל העולמות ביחסיה עם האיחוד האירופי). יחד עם זאת, היחסים המיוחדים בין ישראל למזרח אירופה הגיעו לפרשת דרכים. באוגוסט 2021 נוצר משבר דיפלומטי עם פולין סביב החקיקה אשר הגבילה את התביעות של קורבנות השלטון הנאצי והקומוניסטי. לישראל יהיה קשה יותר לבנות על הצבעות של פולין בהחלטות מועצת השרים לענייני חוץ. שני בעלי ברית של ישראל במרכז ובמזרח אירופה ירדו (או עומדים לרדת) מן הבמה: קנצלר אוסטריה סבסטיאן קורץ התפטר בשל חשד לשחיתות (הוא מכחיש את ההאשמות), וראש ממשלת צ’כיה אנדרג’ באביס כנראה לא ישרוד פוליטית את הבחירות שנערכו באוקטובר 2021. אפילו ראש ממשלת הונגריה, ויקטור אורבן, לא בטוח שינצח בבחירות של אפריל 2022: האופוזיציה (הכוללת מפלגות מימין ומשמאל) בחרה לאחרונה במועמד מוסכם (פטר מרקי-זאי, פוליטיקאי שמרן בן 49).

צירופה של ישראל לתוכנית “הורייזון” החדשה (תוכנית המחקר והפיתוח של האיחוד לשנים 2017–2021, עם תקציב כולל של 95.5 מיליארד אירו) אושר לאחרונה, וישראל פועלת לחידוש הכינוס של מועצת האסוציאציה (מפגש שנתי בין המנהיגים של האיחוד ושל ישראל, אשר הוקם בהסכם האסוציאציה של 1995 אך אשר הושעה מאז 2012). אין זה הזמן, אם כן, להצטלם עם אורבן ולהתגרות באיחוד. כדאי לישראל להמשיך לפתח בדיסקרטיות את יחסיה המיוחדים עם ממשלות מזרח אירופה על מנת לחסום החלטות עוינות במועצת השרים, אך לצד זה על ישראל להבין את השינויים במפה הפוליטית של אירופה – בייחוד בפריז ובברלין.

  • מקרון 2.0?

עמנואל מקרון קבע תקדים, והפתיע, כאשר נבחר לנשיאות צרפת ב-2017. לא רק בשל גילו הצעיר (הוא חגג יום הולדת 40 רק לאחר כניסתו לארמון האליזה) אלא גם משום שנבחר ללא תמיכה של מפלגת שלטון, ומשום שזכה לרוב באספה הלאומית באמצעות תנועה חדשה שהקים מאפס לפני הבחירות. לאחר הפתעה שכזו, אין להוציא מכלל אפשרות את הבלתי צפוי עבור בחירות 2022. התחזיות כוללות את המועמדות של אריק זמור, “כוכב הרוק” החדש של הימין הצרפתי. זמור הוא עיתונאי ופובליציסט ותיק בעיתון השמרני “לה פיגרו”, סופר מוכשר ומלומד, ואורח קבוע בעימותים טלוויזיוניים על ענייני השעה. זמור הפך לסלב בשנת 2014 עם פרסום ספרו “ההתאבדות הצרפתית” (Le suicide français), בו הוא טוען שהשמאל הצרפתי של מרד מאי 1968 הפסיד במערכה אך ניצח במלחמה משום שהצליח לבסוף לכפות את האג’נדה שלו דרך התקשורת, האקדמיה ומערכת המשפט. נכון לכתיבת שורות אלו טרם הכריז זמור על מועמדותו, אולם רוב הסקרים מנבאים שהוא ינצח את כל המועמדים בסיבוב הראשון ושהוא יתמודד מול מקרון בסיבוב השני. נכון לעכשיו, הימין-מרכז מסרב בתוקף לתמוך בו. אולם אם זמור יקבל לבסוף את תמיכת כל הימין בסיבוב השני, קיים סיכוי שינצח. תסריט זה אינו נראה מציאותי בשלב זה, אך אין להוציאו מכלל אפשרות.

זמור מגדיר את עצמו כצרפתי בן הדת היהודית. אשתו וילדיו יהודים, ולעיתים הוא משתתף בתפילות שבת וחגים בבית כנסת אורתודוקסי. אולם הוא אימץ עד תום את המודל שנפוליאון דרש מיהודי צרפת בשנת 1807: התאזרחות מלאה תמורת ויתור על המרכיב הלאומי של הזהות היהודית. במילים אחרות, היהודים יוכלו לשמור על דתם, אך בד בבד להתמזג ולהזדהות עם הלאום הצרפתי. היהודים הורשו להתפלל בבתי הכנסת שלהם, אך נדרשו להחליף את ירושלים בפריז. זו הסיבה שזמור אינו מגדיר את עצמו כציוני (שהרי הלאומיות שלו היא צרפתית בלבד), אם כי הוא מכיר בזכותה של ישראל להגדיר את עצמה כמדינת לאום ולהגן על עצמה. כ”גוליסט” (נאמן למורשתו של שארל דה גול) זמור חש טינה כלפי ארה”ב, דוגל בעקרון הריבונות הלאומית (אם כי אינו תובע בשלב זה פרישה מן האיחוד האירופי), ומתחייב להוציא את צרפת מן הפיקוד הצבאי של ברית נאט”ו (כפי שדה גול עשה ב-1966). הוא הצהיר לאחרונה בריאיון בערוץ i24news שנטישת ישראל על ידי דה גול ב-1967 שירתה כנראה בזמנה את האינטרסים של צרפת, אולם יש לעדכן את מדיניותה של צרפת לאור הערך האסטרטגי שיש היום לישראל.

באשר לנשיאות נוספת של מקרון, במידה שתתממש, היא עשויה ליצור הזדמנויות חדשות עבור ישראל. תחת מקרון, הצי הצרפתי עומד בחזית ההבלגה של המדיניות התוקפנית של נשיא טורקיה ארדואן במזרח היום התיכון. מקרון גם שימר את הנוכחות הצבאית של צרפת בסהל נגד הכוחות הג’יהאדיסטיים. הוא מתנגד בתוקף להשגת נשק גרעיני על ידי איראן, והוא גינה את האנטי-ציונות כסוג חדש של אנטישמיות. אם ייבחר שנית, מקרון עשוי ללכת רחוק עוד יותר. דיפלומט צרפתי בכיר, המקורב מאוד למקרון, אמר “אוף דה רקורד” במפגש פרטי באוגוסט 2021 שאם ייבחר שנית ישנה מקרון באופן יסודי את המדיניות ה”גוליסטית” של צרפת כלפי ישראל והמזרח התיכון. “המדיניות הערבית של צרפת”, הסביר, אינה רלוונטית עוד לאור ההתמוטטות של המדינות הערביות, האיום האיראני, ועידן “פוסט הנפט” המתקרב. הוא הוסיף כי העוצמה הקשה והרכה של צרפת במזרח התיכון (יש לצרפת הן בסיס צבאי ימי והן מוזאון “לובר” באבו דאבי) יכולה להיעזר בעוצמה הצבאית ובמצוינות הטכנולוגית של ישראל. אותו דיפלומט אף הוסיף כי אם תיכשלנה סופית שיחות הגרעין עם איראן, צרפת עשויה להצטרף לפעולה צבאית נגד תשתית הגרעין האיראני.

על ישראל לעקוב אחרי הפוליטיקה הצרפתית בחודשים הקרובים, להשקיע בקשריה עם צרפת, ולמנות סוף סוף (לאחר המינוי הפוליטי הנוכחי) שגריר/ה השולט כראוי בשפה הצרפתית ובתרבות הפוליטית הצרפתית על מנת לשדרג מערכת יחסים הבשלה לשינויים מהותיים.

  • גרמניה לאחר מקרל

ממשלת גרמניה החדשה היא קואליציה בין המפלגה הסוציאל-דמוקרטית, מפלגת הירוקים והליברלים. היסטורית, הסוציאל-דמוקרטים הוכיחו את עצמם כפחות מחויבים לברית נאט”ו מאשר המפלגה השמרנית הנוצרית-דמוקרטית. הסוציאל-דמוקרטים יזמו מדיניות של הידברות עם בריה”מ בשנות ה-70 (ה”אוסט-פוליטיק” של הקנצלר וילי ברנט). גם היום, הסוציאל-דמוקרטים נחשבים יותר “Russlandversteher” (כינוי גרמני למי ש”מבין את רוסיה”) מאשר השמרנים. במקרה של קנצלר גרמניה לשעבר, הסוציאל-דמוקרט גרהרד שרודר, “הבנה” זו השתפרה כנראה עם המשכורת השמנה שהוא מקבל כראש הקונסורציום שבנה שני צינורות גז טבעי בין רוסיה לגרמניה (נורד סטרים 1 ו-2).

המצע של מפלגת הירוקים מעלה שאלות לגבי מדיניות החוץ של גרמניה בארבע השנים הבאות (יושבת הראש המשותפת של המפלגה, אנלנה ברבוק, מיועדת להיות שרת החוץ הבאה). המפלגה קוראת ל”מדיניות חוץ פמיניסטית” שתהיה גם “פוסט-קולוניאלית” ו”אנטי-גזענית”. מצע המפלגה גם תומך ב”ניתוח מגדרי” של התנהגות המדינות וב”הנחיות מחייבות ליישום מדיניות חוץ פמיניסטית”. לגבי שאלות קונקרטיות של מדיניות, כגון היחסים עם רוסיה ועם סין, קווי היסוד של מפלגת הירוקים חופפים לעיתים את אלו של המפלגה הליברלית. שתי המפלגות תומכות בהמשך הסנקציות הכלכליות נגד רוסיה. הירוקים קוראים להשעות את בניית “נורד סטרים 2” משיקולים סביבתיים, ואילו הליברלים תומכים בהשהיה עד שרוסיה תסכים לוועדת חקירה עצמאית שתבדוק מי ניסה לרצוח את מנהיג האופוזיציה לפוטין אלכסיי נבלני. שלוש מפלגות הקואליציה מגנות את הפרות זכויות האדם על ידי סין ואת מדיניותה התוקפנית כלפי טאיוואן והונג קונג (אם כי רק הסוציאל-דמוקרטים והירוקים מציינים במצע שלהם את הפרת זכויות האדם בשינג’יאנג).

איך תשפיע הקואליציה החדשה על מדיניות החוץ של גרמניה כלפי ישראל והמזרח התיכון? הירוקים מגדירים את הקשר ההדוק בין גרמניה לישראל כ”אינטרס מרכזי”. הליברלים רוצים לשלוח “שגרירי חדשנות” לערי היי-טק כגון תל אביב. הסוציאל-דמוקרטים מתנגדים למפעל ההתנחלות ומגדירים אותו כ”הפרת המשפט הבינלאומי”. הירוקים מתנגדים ל”מהלכים חד-צדדיים כגון סיפוח השטחים הכבושים או בניית התנחלויות”. יחד עם זאת, כל שלוש השותפות הקואליציוניות מגנות את האנטי-ציונות ומתנגדות לתנועת ה-BDS. עבור הירוקים, “קיומה של ישראל” כמדינת הלאום של העם היהודי “אינו נושא למו”מ”. הסוציאל-דמוקרטים מגדירים את קיומה וביטחונה של ישראל כחלק מהצדקת הקיום של גרמניה, והם מגנים את אלו המפקפקים “בזכותה של ישראל להתקיים”. הם גם תמכו בחרם על דגל החמאס בגרמניה. הליברלים תומכים בהגדרת האנטישמיות של “כוח המשימה הבינלאומי להנצחת זכר השואה” כדי לפעול נגד “פעילויות אנטישמיות ואנטי-ישראליות”.

יש פוליטיקאים סוציאל-דמוקרטים וירוקים אשר הביעו בעבר הסתייגות ממכירת נשק לישראל. היות שגרמניה מספקת לישראל צוללות וספינות מתקדמות, ייתכן שהממשלה החדשה תקשה פה ושם על מכירת נשק לישראל. לצד זה, שרת החוץ המיועדת אנלנה ברקבוק הביעה תמיכה מלאה בישראל ובזכותה להגן על עצמה במהלך העימות הצבאי בין ישראל לבין החמאס במאי 2021. היא גם מתחה ביקורת על הגינויים הלא פרופורציונליים של ישראל על ידי האו”ם. גם מפלגת הליברלים הגישה הצעת חוק במטרה להגביל את ההצבעות של ממשלת גרמניה לגינוי ישראל באו”ם (החוק לא עבר).

חילוקי הדעות בין ישראל לגרמניה בסוגיה הפלשתינית לא יעמדו בראש סדר היום בארבע השנים הקרובות, בין השאר משום שהקואליציה הנוכחית בישראל לא תתמקד בסוגיה השנויה במחלוקת בתוך הממשלה. לצד זאת, ישראל יכולה למנף את הערך המוסף שלה בשתי סוגיות החשובות לממשלה הגרמנית החדשה: אנרגיות מתחדשות וחיבור אינטרנטי מהיר. עם הנוכחות של מפלגת הירוקים בקואליציה, ממשלת גרמניה תזרז את המעבר האנרגטי (Energiewende) שלה. חדשנות טכנולוגית היא פקטור מרכזי כדי להוריד את העלות ולהגביר את היעילות של האנרגיות המתחדשות. יש לטכנולוגיה הישראלית מה להציע בתחום זה, כמו גם בשדרוג הקישוריות האינטרנטית של גרמניה.

*** בעוד שישראל צריכה בהחלט להמשיך לפתח יחסים קרובים עם ממשלות מזרח אירופה על מנת להמשיך לנטרל החלטות עוינות של מועצת השרים לענייני חוץ, מדיניות ה”הפרד ומשול” של ישראל הגיעה לפרשת דרכים. גשרים רבים נשרפו עם פולין, ובהונגריה המשטר של ויקטור אורבן עשוי להסתיים באוקטובר הקרוב. חילופי שלטון התרחשו גם באוסטריה ובצ’כיה. לעומת זאת, השינויים הפוליטיים שחלו בגרמניה ועשויים לחול בצרפת יכולים לשחק לטובתה של ישראל. אם מקרון ייבחר שנית, הוא עשוי לשנות את מדיניות החוץ של צרפת כלפי ישראל והמזרח התיכון, ואף להשתתף בפעולה צבאית נגד איראן. ישראל זקוקה לשגריר/ה בפריז בעל יכולת אמיתית לבנות שותפות חדשה עם צרפת. באשר לגרמניה, הממשלה החדשה לא תשנה באופן יסודי את יחסי גרמניה-ישראל, אם כי ייתכנו קשיים מסוימים בסוגיית מכירת נשק. על ישראל למנף את הטכנולוגיה שלה על מנת לתרום למעבר האנרגטי ולשדרוג האינטרנטי של גרמניה.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.