יוזמות סין בנושאי ביטחון ואוקראינה ממחישות את תפיסתה לגבי הסדר העולמי הרצוי

היוזמות האחרונות של סין בנושאי ביטחון גלובלי – כולל חידוש היחסים הדיפלומטיים בין סעודיה ואיראן וההצעות לפתרון באוקראינה – ממחישות מצד אחד את חיזוק היחסים עם רוסיה, כמשקל נגד לארצות הברית ובעלות בריתה, ומצד שני את הקריצה של סין הן לאירופה והן למדינות “הדרום הגלובלי” שבחרו להימנע מהזדהות עם המערב בשאלות היסוד שעל הפרק. על רקע זה, חשוב להכיר את “יוזמת הביטחון הגלובלי” המפורטת של סין, המבהירה את הסדר העולמי הרצוי מבחינתה של סין ואת הדרכים להגיע אליו. מאמר זה מנתח יוזמה זאת.

09.04.2023 Read an English version

09.04.2023

רקע

סין הגבירה מאוד לאחרונה את מאמציה הדיפלומטיים מול אירופה, המזרח התיכון[1] ו”הדרום הגלובלי” (מה שהיה מכונה “העולם השלישי” או המדינות המתפתחות). סיבה אחת לפעילות הקדחתנית נעוצה בלוח הזמנים הפוליטי הפנימי בסין: לאחר בחירתו של מזכ”ל המפלגה הקומוניסטית ונשיא סין ש’י ג׳ין-פינג (Xi Jinping) לתקופת כהונה שלישית (וחסרת תקדים) באוקטובר, הסרת מגבלות התנועה בשל הקורונה בדצמבר וכינוס “שני המושבים” במרץ שבו קידם ש’י את מקורביו לצמרת הממשל וחיזק את אחיזת המפלגה בממשלה, הוא התפנה להתמקד בדיפלומטיה. סיבה נוספת היא מְלֹאת שנה למלחמה באוקראינה והרצון של סין לחיזוק היחסים עם רוסיה כמשקל נגד לארצות הברית ובעלות בריתה, ובתוך כך לאותת לאירופה ולמדינות המתפתחות כי יש חלופה ליומרה האמריקנית למנהיגות עולמית.

מאז פלישת רוסיה לאוקראינה בפברואר 2022 נקלעה סין לדילמה – רוסיה היא בעלת הברית המשמעותית היחידה של סין, כזו הרואה בעין דומה את האתגר שארה”ב מציבה למודל הסיני. אולם אירופה וארה”ב, יחד עם דרום מזרח אסיה, הן שותפות הסחר ומקורות הטכנולוגיה העיקריות של סין. מאז הפלישה הרוסית בייג׳ינג אינה מצליחה לרבע את המעגל של תמיכה רטורית וכלכלית (אם כי עדיין לא צבאית) ברוסיה, יחד עם ניסיון לשמר יחסים תקינים עם המערב, בייחוד על רקע ההאטה הכלכלית בסין.

בחודש פברואר 2023 פרסמה סין שורה של מסמכים והצעות הקשורים לפתרון באוקראינה שמהותם, מחד גיסא, לצייר את סין כמתווכת ואחראית, לשנות את הנרטיב במערב המתאר את סין כתומכת ברוסיה במלחמה באוקראינה, ולנסות לתקוע טריז בין אירופה לארצות הברית; אך מאידך גיסא, להתמקם כגורם הדוחף לסיום הלחימה, תוך קריצה לדרום הגלובלי שמקווה לסיום המלחמה על השפעותיה השליליות על שוקי האנרגיה והמזון. המסמכים אינם מציעים לכאורה דבר מלבד אמירות כלליות שמקובלות על כולם אך ללא אפשרות ליישמם, וניתן לראותם אפוא כהמשך אסטרטגיית “הריקוד על שתי החתונות” של סין, כפי שהומחש בפגישתו של ש’י עם נשיא רוסיה פוטין במוסקבה.[2]

רוב תשומת הלב העולמית הוקדש למסמך “עמדת סין לגבי הפתרון הפוליטי של המשבר באוקראינה”.[3] עם זאת, ניתוח מדוקדק של מסמך סיני חשוב יותר – “יוזמת הביטחון הגלובלי” (Global Security Initiative)[4] – מקנה תובנות באשר לתפיסת סין את הסדר העולמי הנוכחי והחזון שלה לשינויים בו, וגם מסמן באילו כלים סין מתכוונת לממש את האינטרסים שלה. מאמר זה יתמקד בניתוח היוזמות הסיניות, ובעיקר במסמך “יוזמת הביטחון הגלובלי” והתפתחותה מראשיתה. ניתוח היוזמה מאפשר לא רק להראות כיצד הדיפלומטיה הסינית משתנה, כי אם גם מדגים כיצד סין פותחת בהצהרה כוללנית ובהדרגה ממלאת אותה בתוכן. כך היה גם עם יוזמות אחרות של סין, כגון “קהילה של עתיד משותף לאנושות”[5] (community of common destiny for mankind), “יוזמת החגורה והדרך” (Belt & Road Initiative) ועוד.

המתווך המדומה – יוזמת הביטחון הגלובלי של סין באה לצמצם נזקים מול אירופה

במהלך חודש פברואר השנה החלה סין פעילות דיפלומטית קדחתנית. ב-18 בפברואר נאם הדיפלומט הסיני הבכיר של סין ואנג יי (Wang Yi) בוועידת מינכן לביטחון.[6] בנאומו ניסה ואנג להציג את ארצו כמדינה אחראית המביאה פתרונות למשבר החריף ביותר באירופה מאז 1945, פלישת רוסיה לאוקראינה. בין היתר הבטיח ואנג לפרסם מסמך מפורט שיציג את “יוזמת הביטחון הגלובלי” וגם מסמך על עמדת סין בנושא אוקראינה ויוזמתה להביא את המלחמה לסיומה. ואנג עמד במינכן, בלב ההסכמה האירופית לגבי אוקראינה, והתאונן כיהבעיה היא חוסר אמון בין מעצמות, חשיבה מיושנת של “מלחמה קרה” וחלוקה לגושים, כלומר שָטח את האינטרסים האסטרטגיים של סין. ואנג טען כי פיתוח ושלום כרוכים זה בזה, כי ארה”ב מנסה לעצור את עלייתה של סין שאינה כלל צד בלחימה, ואף האשים “גורמים המעוניינים להאריך את הלחימה”, תוך שהוא מכוון לארה”ב.

18.2	נאום ואנג יי בוועידת מינכן לביטחון
20.2	פרסום מסמך “ההגמוניה האמריקאית וסכנותיה”
21.2	פרסום מסמך “יוזמת הביטחון הגלובלי”
21.2	נאום שר החוץ צ׳ין גאנג על היוזמה
24.2	מסמך “עמדת סין לגבי הפתרון הפוליטי של המשבר באוקראינה”
26.2	טור המערכת של צ׳יינה דיילי “על אירופה להתרחק מארה”ב”

ואנג יי, חבר פוליטביורו ומנהל המשרד של הוועדה המרכזית לענייני חוץ של המפלגה הקומוניסטית של סין, יורשם בתפקיד זה של דאי בינג-גואו (Dai Bingguo) ויאנג ג׳יה-צ׳ה (Yang Jiechi), ביקר בצרפת, איטליה, הונגריה ורוסיה בין התאריכים 14–22 בפברואר.[7] הביקור עבר במדינות שנוחות יותר יחסית עבור סין וביקורתיות פחות כלפי רוסיה. בביקורו ברוסיה אמר ואנג לשר החוץ הרוסי סרגיי לברוב כי יחסי שתי המדינות ימשיכו “את המגמה החיובית” שלא תושפע מהמערכת הבינלאומית.[8] הביקור בא בהמשך לקריצה הסינית לכיוון אירופה ולהכין את ביקורו של מנהיג סין ש’י ג׳ין-פינג במוסקבה שהתקיים בתאריכים 20–21 במרץ.

עוד לפני פרסום שני המסמכים, ב-20 בפברואר פרסם משרד החוץ הסיני מסמך שכותרתו “ההגמוניה האמריקאית וסכנותיה”.[9] המסמך הוא ביקורת סינית חריפה על ההגמוניה הצבאית והכלכלית האמריקאית, ובכך אין חדש. אך המסמך מדגיש גם כי סין מתנהגת אחרת ואינה מתערבת בענייניהן הפנימיים של מדינות אחרות, והוא מכוון אל המדינות המתפתחות שפחות מתלהבות מהתמיכה המערבית באוקראינה. ב-21 בפברואר פרסם משרד החוץ הסיני את המסמך המפורט של “יוזמת הביטחון הגלובלי”, ובאותו יום כינס שר החוץ כינוס מיוחד ובו חזר על עיקרי המסמך אך גם הוסיף איום כי “אם סין לא תיהנה מביטחון גם העולם לא ייהנה ממנו”.[10]

ב-24 בפברואר פרסמה סין את מסמך “עמדת סין לגבי הפתרון הפוליטי של המשבר באוקראינה”. סין פירטה ב-12 נקודות את עמדתה בנושא אוקראינה. המסמך מסכם את האינטרסים הסיניים בסכסוך: כיבוד הריבונות, הפסקת הלחימה, ביטחון שאינו ניתן לחלוקה, לא ליצירת מחנות, לא לשימוש בסנקציות, תפקיד מרכזי יותר לאו”ם, ושאר סיסמאות כוללניות. ב-26 בפברואר פרסם העיתון הסיני הרשמי באנגלית צ׳יינה דיילי טור מערכת שכותרתו “על אירופה להתרחק מארצות הברית”.[11] המאמר טוען כי מסמך הצעת סין לפתרון המשבר באוקראינה ממחיש את הניטרליות שלה ומעמיד אותה במצב של מתווך הוגן ומדינה אחראית. על האיחוד האירופי להעריך את הניטרליות הסינית, בדיוק כמו שסין מעריכה את העצמאות האסטרטגית של האיחוד מארה”ב ביחסיה עם סין, לשון המאמר.

“יוזמת הביטחון הגלובלי”

על רקע המהלכים האחרונים של סין, יש לבחון מקרוב את התפתחות “יוזמת הביטחון הגלובלי” של סין, יחד עם מסמכים נוספים שפרסמה סין, ולנסות לזקק תובנות לגבי מדיניות החוץ שלה. את “יוזמת הביטחון הגלובלי” הציע מנהיג סין ש’י ג׳ין-פינג לראשונה ב-21 באפריל 2022 בפורום בו-אאו לאסיה (Boao Forum for Asia),[12] התשובה הסינית לפורום הכלכלי העולמי בדאבוס. (הצעה זו באה בהמשך ל”יוזמת הפיתוח הגלובלי” שש’י הציע ב-21 בספטמבר 2021 בנאומו מול האו”ם.) כמו שכתב שר החוץ של סין דאז ואנג יי ב-24 באפריל 2022, יוזמת הביטחון הגלובלי “נותנת תשובה לשאלה העיקרית העומדת כיום על הפרק: מה תפיסת הביטחון שהעולם זקוק לה וכיצד תוכלנה מדינות להשיג ביטחון משותף. היא מהווה ביטוי מובהק למופת ההנהגה והבינלאומיות הראויים למעצמה השואפת לשלום ופיתוח עולמי באופן המומחש על ידי ש’י ג׳ין-פינג, והתורמת את החוכמה הסינית לסגירת הגירעון הביטחוני של האנושות ומספקת את הפתרון הסיני לאתגרי הביטחון הבינלאומיים”.[13]

מטרת יוזמת הביטחון הגלובלי באה לתת מענה לבעיות המובנות בסדר הקיים בהנהגת ארה”ב, כפי שסין רואה זאת: חשיבה מיושנת של מלחמה קרה, יצירת “גושים” פוליטיים, יישום אמות מידה כפולות, והתנהגות הגמונית בשם הדמוקרטיה.[14] מתוך ניסיון לקרוץ אל המדינות המתפתחות, סין כורכת את המשבר באוקראינה בבעיות המטרידות את הדרום הגלובלי: עליית מחירי המזון והאנרגיה. לראייתה של סין, יוזמת הביטחון הגלובלי “דוחה את התפיסה המערבית של ביטחון גאופוליטי ומתעלה עליה”.[15] שתי היוזמות, בנושא פיתוח גלובלי וביטחון גלובלי, הוזכרו בדו”ח העבודה של ש’י לקונגרס ה-20 והוצגו כתרומה סינית לבעיות משילות גלובליות, וכמענה למה שסין מכנה “גירעון” בביטחון העולמי. היוזמות המשלימות הן חלק מניסיון סיני ליצור ארכיטקטורה פוליטית שתכרסם בדומיננטיות האמריקאית ותצמצם את מנופי הלחץ על סין. מבחינתה של סין, “ביטחון הוא תנאי מקדים לפיתוח”, לכן יוזמת הביטחון הגלובלי היא ניסיון להבטיח סביבה חיצונית בטוחה לצורכי הפיתוח של סין.

יוזמת הביטחון הגלובלי כוללת שישה עקרונות כלליים ביותר: 1. מחויבות לביטחון מקיף, כוללני ובר קיימא, 2. כיבוד הריבונות והשלמות הטריטוריאלית של כל מדינה, 3. שמירה על עקרונות אמנת האו”ם, 4. לקיחה ברצינות של החששות הביטחוניים של כל מדינה, 5. פתרון סכסוכים בדרכי שלום, 6. שמירה על ביטחון בתחומים מסורתיים ולא מסורתיים. העיקרון הרביעי כולל את הקביעה שביטחון “אינו ניתן לחלוקה / indivisible security”. “ביטחון שאינו ניתן לחלוקה” הוזכר[16] לראשונה בהסכמי הלסינקי משנת 1975 (שהיו הבסיס להקמת ארגון לביטחון ושיתוף פעולה באירופה OSCE), והמונח הופיע בהמשך גם בהסכמים אחרים שנחתמו בין אירופה ונאט”ו לבין רוסיה.[17] זוהי גם טרוניה קבועה בפי רוסיה כלפי הרחבת נאט”ו למזרח, לפני הפלישה לאוקראינה ואחריה.

בגיליון 4 (יולי-אוגוסט 2022) של כתב העת International Studies של המכון הסיני למחקרים בינלאומיים (CIIS, המסונף למשרד החוץ) כותבים שני חוקרים על הרפורמה במשילות הביטחונית הגלובלית שסין מציעה.[18] המאמר הוא הפיתוח המלא ביותר של היוזמה מאז הצעתה (עד פרסום המסמך המלא השנה), ובו החוקרים מוסיפים ליוזמה פרטים שיופיעו לאחר מכן גם במסמך המלא. כך, סין תומכת בגישה רב-צדדית ומשתתפת באופן פעיל בגופים כגון פורום G20, ארגון שאנגחאי לשיתוף פעולה (SCO), הפורום לשיתוף פעולה כלכלי באסיה (APEC) ומדינות BRICS (ברזיל, רוסיה, הודו, סין ודרום אפריקה).

מופעים שונים של התפיסה הסינית לרפורמה במשילות גלובלית קיימים בשנים האחרונות.[19] הדרישה לארכיטקטורה עולמית נוחה יותר עבור סין הופיעו גם תחת מנהיגים קודמים, אך מאז 2012, תחת ש’י ג׳ין-פינג, נהייתה הדרישה לרפורמה במשילות הגלובלית, כולל בסדר הביטחוני, מפורשת יותר.[20] לדוגמה, לראשונה הציע סי תפיסה אסיאתית של ביטחון עוד במאי 2014 בכנס לאינטראקציה וצעדים בוני ביטחון באסיה (Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia/CICA) בשאנגחאי.[21] גם המונח “רפורמה של מערכת המשילות הביטחונית הגלובלית” הופיע פעמים מספר, למשל בהתבטאויותיו של ואנג יי עוד לפני תחילת המלחמה באוקראינה, אך ללא פירוט.[22]

מוקד העניין של היוזמה הוא הסביבה הבינלאומית של העולם המתפתח ואסיה. למשל, באוגוסט 2022 כתב נשיא המכון הסיני למחקרים בינלאומיים כי “ההתפתחות שוחרת השלום של סין מתחילה באסיה, מסתמכת על אסיה, ומטיבה עם אסיה. סין תומכת באופן נחרץ בשלום באסיה, מקדמת באופן פעיל שיתוף פעולה ביבשת, ומשתפת פעולה בקידום אחדות באסיה”.[23] החוקרים מדגישים כי היוזמה מהווה המשכו של המענה הסיני לאתגר המערכתי שארה”ב מציבה בפניה, כאשר הגישה האמריקאית התחלפה מתחרות בין מדינות [קרי בתוך מערכת בינלאומית אחת] לתחרות בין מערכות עם היבטים אידאולוגיים, וארה”ב מפתחת דיפלומטיה של “מערכת ערכים” ורואה בסין את איום הייחוס שלה.

“יוזמת הביטחון הגלובלי” – המסמך המלא

המסמך המלא של “יוזמת הביטחון הגלובלי” חוזר על ששת העקרונות שלה, ומעבה ומפתח אותם בהרחבה. אך הוא מוסיף עליהם ומחדד נקודות מספר שלא היו קיימות בנאום המקורי של ש’י, למשל הקביעה כי “שמירה על סדר עולמי שהאו”ם במרכזו, החוק הבינלאומי והנורמות והסמכות של האו”ם, הצבת האו”ם כפלטפורמה היחידה של משילות גלובלית של ביטחון” היא כמובן מתקפה ישירה על “הסדר העולמי המבוסס על כללי התנהגות” (rules-based order) שמקדמת ארה”ב. כך גם הקריאה לתמוך ביכולות האו”ם למנוע סכסוכים ובכוחות השלום של האו”ם, באופן כללי ובייחוד באפריקה.

ניכר כי המסמך מנסה להדגיש את התחשבותה של סין בבעיות המטרידות את הדרום הגלובלי, ומקום נרחב מוקדש לאפריקה ואסיה. ישנה גם התייחסות למזרח התיכון, ויש גם חידוש: סין דורשת את חיזוק מעמדה של הליגה הערבית, קידום פתרון שתי המדינות עבור הסוגיה הפלסטינית, וכינוס “ועידת שלום גדולה יותר, בעלת סמכות גדולה יותר, ובעלת השפעה גדולה יותר כדי לקדם פתרון צודק לסוגיה הפלסטינית בהקדם”. מבחינת המנגנונים לקידום יוזמות אלה, סין מדגישה כצפוי את האו”ם, וארגונים שיש לה בהם תפקיד מוביל – ארגון שאנגחאי לשיתוף פעולה, מדינות BRICS, הכנס לאינטראקציה וצעדים בוני ביטחון באסיה, מנגנון סין-מרכז אסיה ועוד. חידוש נוסף הוא ההצעה לכונן פורום רם-דרג בנושא יוזמת הביטחון הגלובלי כדי “לקדם תיאום מדיניות ותקשורת בנושא אתגרים ביטחוניים”, כלומר חלופה סינית לוועידת מינכן לביטחון שתאפשר לסין לקדם את החזון שלה לסדר העולמי.

סיכום

ברור כי פתרון המשבר באירופה לא יבוא מסין. עם זאת, אין להקל ראש ביוזמה הסינית כתרגיל דיפלומטי בלבד. מדינות רבות בעולם המתפתח אינן ששות להצטרף לסנקציות המערביות על רוסיה. הן רואות את המלחמה כבעיה של המערב, ואת עצמן כנפגעות העיקריות מעליית מחירי המזון[24] והאנרגיה. אפילו הודו, החברה בדיאלוג הביטחוני המרובע (QUAD) יחד עם ארה”ב, יפן ואוסטרליה, ומארחת השנה את מפגש ה-G20, אינה מוכנה לשקול סנקציות נוספות על רוסיה[25] ואפילו אינה מוכנה לכלול את המילה “מלחמה” במסמכי ה-G20.[26] סקר שערכה המועצה האירופית ליחסי חוץ (ECFR) ממחיש את החלוקה בין המערב המאוגד באיחוד האירופי ובנאט”ו לבין מדינות כגון הודו, טורקיה וסין – הציבור במדינות אלה רואה במלחמה דוגמה להתגבשות סדר עולמי רב-קוטבי ואינו מעוניין לבחור צד בנושא המלחמה באוקראינה.[27]

סין משקיעה מאמצים כבירים ומשאבים ניכרים בחיזור אחר הדרום הגלובלי ומבינה כי “יוזמת הביטחון הגלובלי” תעזור לה בקידום סדר היום שלה בשורות קבוצת ה-G77 (המדינות המתפתחות). העלייה לרגל של מנהיגים אירופאים לבייגי׳נג,[28] לאחר ביקור ש’י ג׳ין-פינג במוסקבה, והצלחת התיווך הסיני בין סעודיה לאיראן, ממחישים כי סין מצליחה לקדם את החזון שלה לסדר עולמי ההולם יותר את האינטרסים הסיניים, וכי היא תמשיך במאמצים אלה.

[1] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjdt_665385/2649_665393/202303/t20230311_11039241.html

[2] https://edition.cnn.com/2023/03/22/europe/china-xi-russia-putin-talks-five-takeaways-intl-hnk-mic/index.html

[3] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/202302/t20230224_11030713.html

[4] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/202302/t20230221_11028348.html

[5] https://chinamediaproject.org/the_ccp_dictionary/community-of-common-destiny-for-mankind/

[6] https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202302/t20230218_11027033.shtml

[7] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/xwfw_665399/s2510_665401/2511_665403/202302/t20230213_11024546.html

[8] https://edition.cnn.com/2023/02/22/china/china-wang-yi-moscow-ukraine-intl-hnk/index.html

[9] https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjbxw/202302/t20230220_11027664.html

[10]https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/wjb_663304/wjbz_663308/2461_663310/202302/t20230222_11029589.html

[11] https://www.chinadaily.com.cn/a/202302/26/WS63fb3dbca31057c47ebb0e8b.html

[12] https://english.news.cn/20220421/f5f48ba605ed427dab911188af175ebf/c.html