JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

ד"ר עוזי רובין

ד"ר עוזי רובין

מומחה לאיום הטילים ולהגנה בפני טילים.

אם ממשל ביידן אכן “יתכופף בפני העם האיראני” ויחזור בבהילות להסכם הגרעין המקורי ללא ביטחונות לתיקון “חולשותיו”, משטר האייתולות יחגוג – ובצדק – ניצחון היסטורי, תדמיתו תזכה להאדרה, מעמדו באזור ובעולם יתחזק לאין שיעור וקופתו תתמלא מחדש מיצוא הנפט והסחר הבינלאומי.

חזרת ארה”ב להסכם הגרעין עם איראן כיעד ראשי של הממשל הבא בוושינגטון

אחת מהבטחות הבחירות של ג’ו ביידן, הנשיא הנבחר של ארה”ב, הייתה להחזיר את ארה”ב להסכם הגרעין עם איראן משנת 2015 (JCPOA), הסכם רב-לאומי שממשל הנשיא אובמה הוביל אך שממשלו של הנשיא טראמפ פרש ממנו בשנת 2018. בספטמבר 2020, ערב הבחירות לנשיאות ארה”ב, אמר המועמד לנשיאות ביידן כי “אני אציע לאיראן דרך אמינה חזרה לדיפלומטיה. אם איראן תחזור לציות מלא למחויבויותיה[1], ארצות הברית תחזור להסכם כנקודת מוצא למשאים ומתנים המשכיים. ביחד עם בעלות הברית שלנו, אנו נחזק ונאריך את המחויבויות בהסכם, וכן נעסוק בנושאי דאגה (issues of concern ) נוספים”.[2]

ביסודו של דבר, ביידן התחייב לחזור להסכם הגרעין כפי שהוא ללא משא ומתן מקדים על הארכתו או חיזוקו או על “נושאים אחרים לדאגה”. כל אלה יועלו לדיון בין ארה”ב ובעלות בריתה לבין איראן רק לאחר שארה”ב תחזור להסכם, ובמשתמע לאחר שתבטל את כל הסנקציות שממשל טראמפ הטיל על איראן, כל זאת בתמורה לכך שאיראן “תגלגל לאחור” את כל ההפרות של ההסכם, כמו צבירת אורניום מועשר מעבר לכמות הנקובה בהסכם. ניסוחה של הודעת ביידן קובע אומנם כי “המשאים ומתנים הנוספים” יהיו “נקודת המוצא” של ארה”ב, אך הניסוח משאיר פתוח את השאלה האם זו גם תהיה “נקודת המוצא” של איראן. בהודעתו של ביידן לא הייתה כל דרישה מאיראן להתחייב כי זו תהיה גם נקודת המוצא שלה, או התחייבות איראנית כלשהי להסכים בכלל על שינויים והרחבות בהסכם. אין בהודעת ביידן גם כל התייחסות לשאלה איך תנהג ארה”ב אם איראן תסרב לדון בהם. כשמפשיטים את הודעת ביידן מקליפות הניסוחים הדיפלומטיים, מדובר בנוסחה פשוטה מאוד: ביטול הסנקציות תמורת ביטול ההפרות. הדעת נותנת שלאחר שאיראן תבטל את ההפרות, ולאחר שסוכנות הגרעין של האו”ם (סאב”א) תאשר שאיראן חזרה לפרמטרים של ההסכם, יבטל נשיא ארה”ב בצו נשיאותי את הסנקציות על איראן ויחזור להיות חלק מקבוצת המדינות (הקרויה P5+1) שמנהלות את ההסכם. נוסחה זו קרויה בלשון הדיפלומטית “חזרה נקייה” – דהיינו כזו שאינה מותנית בשום תנאי שאיננו חלק מההסכם.

עם זאת, בהודעתו של ביידן כלולה גם ביקורת עקיפה על הסכם הגרעין הנוכחי. ביידן מציין שלוש נקודות שמחייבות לדעתו תיקון: חולשות בסעיפי ההסכם שדורשות “חיזוק”, משך ההסכם שדורש הארכה, “ונושאי דאגה” אחרים שלא נכללו בו. חלק מחולשות אלה היה ברור לעין עוד בתקופת המשא ומתן שקדם להסכם, וחלק מחולשות אלה התגלה רק לאחר שההסכם נכנס לתוקפו ובמשך הזמן שעבר מאז. השבועון הבריטי “אקונומיסט” בגיליונו מ -5.12.2020 מנתח את ההסכם ומונה שלוש סיבות מדוע ישראל, מדינות המפרץ וחוגים שמרניים בארה”ב שוללים חזרה אליו כמות שהוא. ראשית, תוקפן של חלק מהמגבלות על איראן כבר פג או עומד לפוג בשנים הקרובות. שנית, ההסכם אינו חל על תוכנית הטילים של איראן, ושלישית, התנהגותה של איראן באזור, ובמיוחד תמיכתה בארגונים חמושים הסרים למרותה כמו החיזבאללה בלבנון. לדעת המבקרים נדרש הסכם משופר שיאריך את תוקפו, יטיל מגבלות על תוכנית הטילים ויחייב את איראן למתן את התנהגותה. מובן מאליו שתהליך “החזרה הנקייה” כפי שנוסח על ידי ביידן ערב הבחירות לנשיאות לא יותיר בידי ממשל ארה”ב כל אמצעי ללחוץ על איראן לדון בכלל – לא כל שכן ליישם – שינויים כלשהם בהסכם. למרות זאת, גם לאחר הבחירות, ועתה כנשיא נבחר, לא שינה ביידן את עמדתו. בריאיון שהעניק לפרשן הפוליטי תום פרידמן ב-7.12.2020 אמר ביידן כי “יש דיבורים על טילים בעלי טווחים שונים ועל דברים אחרים שגורמים לחוסר יציבות באזור”, אבל “הדבר הטוב ביותר כדי להחזיר מידת מה של יציבות” הוא “לטפל בתוכנית הגרעינית (של איראן)”. החזרה להסכם הגרעין המקורי ללא תנאים מוקדמים היא אם כן אחת מאבני היסוד של מדיניות החוץ הצפויה של ממשל ביידן.

יתרה מכך: סביר שהנשיא ביידן והשותפות האירופיות יראו את עצמם נתונים בסד של לוח זמנים, עקב הבחירות המתקרבות לנשיאות איראן ביוני 2021. בבחירות אלה יוחלפו הנשיא הנוכחי רוחאני ושר החוץ שלו זאריף, שהובילו את המשא ומתן על הסכם הגרעין ושיש להם ולפמליותיהם אינטרס אישי ברור להחזיר את ארה”ב להסכם הגרעין ולשקם בכך את יוקרתם שנפגעה כשארה”ב יצאה ממנו. סביר שצוות זה, כל עוד הוא בשלטון, ידבר רכות ויפזר הבטחות על משאים ומתנים נוספים כמס שפתיים על מנת לעמוד בניסוח של הנשיא ביידן כי “החזרה הנקייה” של ארה”ב להסכם תהיה “נקודת מוצא” ולקיים – בתאוריה – את הבטחת הבחירות שלו. בכך תינתן לנשיא ההצדקה כלפי צוותו וכלפי מתנגדי החזרה להסכם בארה”ב, בישראל ובמזה”ת למהלך של חזרה להסכם ללא תנאים מוקדמים (למעט ביטול ההפרות מצד איראן).

סד לוח הזמנים נובע מכך שכל חמשת המתמודדים על תפקיד נשיא איראן הבא הם אנשי משמרות המהפכה. עד כה היה איזון מסוים בממשל האיראני בין מה שמכונה בפשטנות יתר “קיצונים” לבין מה שמכונה בטעות “מתונים” – למעשה, בין הממסד הביטחוני-אידאולוגי בראשותו של המנהיג העליון לבין המגזר הכלכלי והדיפלומטי בראשותם של כל הנשיאים הקודמים. הנשיאים שבאו מהמגזר הכלכלי והדיפלומטי היו מבחינת המערב יותר “פרגמטיים” בכך שהם דיברו בלשון שערבה יותר לאוזני דיפלומטים וארגוני חברה אזרחית במערב, וכמה מהם, כמו רוחאני, היו מוכנים לפשרות. לפי נבחרת המועמדים לבחירות לנשיאות ביוני 2021 יופר איזון זה כאשר הממסד הביטחוני ישתלט גם על מוסד הנשיאות. במונחי התקשורת, “המתונים” יודרו, אולי לתמיד, מתהליכי קבלת ההחלטות של איראן. סביר שנשיא איראני שיהיה בשר מבשרו של ארגון משמרות המהפכה עלול לסרב עקרונית להתחייב, או אפילו לרמוז על נכונות, לכל משא ומתן נוסף לאחר חזרת ארה”ב להסכם הגרעין, ויקשה על הנשיא ביידן להצדיק “חזרה נקייה” שאיננה יותר “נקודת מוצא למו”מ נוסף” כלפי המבקרים מבית ומחוץ, ואולי גם כלפי חלק מבעלות הברית האירופיות. על כן, הסבירות לכך שהנשיא ביידן יפתח מייד עם כניסתו לתפקיד בחודש הבא בתהליך מזורז של “חזרה נקייה” איננה זניחה.

במאמר מוסגר יצוין שסד לוח הזמנים הזה הוא למעשה סד עצמי: הסבירות שהנשיא האיראני הבא, שיהיה איש משמרות המהפכה, יכבד את ההבטחות של קודמו למו”מ על נושאים נוספים נמוכה מאוד. ממשל ביידן זקוק לנשיא איראני בעל חזות ידידותית שיבטיח הבטחות כלשהן למו”מ נוסף, גם אם בסופו של דבר לא יהיה כל מו”מ. נשיא איראני מסוג כזה לא יהיה בנמצא ככל הנראה לאחר הבחירות לנשיאות איראן, ולאחר מכן לא ברור אם ניתן יהיה לחלץ מאיראן אי פעם הבטחות למו”מ נוסף על כל נושא שקשור בחולשות ההסכם.

למעשה, סד לוח הזמנים שממשל ביידן יראה לפני עיניו עלול להיות קצר עוד יותר. למרות ההפרות, האיראנים משמרים עד היום שני סעיפים עיקריים בהסכם הגרעין: אי העשרה של אורניום מעבר ל-20%, ומתן גישה כמעט חופשית לפקחי סאב”א לעשות את מלאכת הפיקוח (למעט כמה חריגים). בעקבות ההתנקשות בחייו של ראש תוכנית הגרעין של איראן, פחריזאדה, חוקק הפרלמנט האיראני (שמאז הבחירות האחרונות הפך למעשה לזרוע נוספת של משמרות המהפכה) חוק שמחייב את ממשלת איראן להעשיר אורניום לדרגה של 20% ולהגביל את יכולת הפיקוח של סאבא. אם וכאשר תתחיל איראן להעשיר אורניום לרמה הזו, ולהגביל את גישת פקחי סאב”א למתקני הגרעין, יקשה עוד יותר “לגלגל לאחור” את הפרות ההסכם. החוק לא אושרר עדיין על ידי השליט העליון חמנאי, אך אמור להיכנס לתוקפו בראשית חודש פברואר הקרוב. בכך יצרו האיראנים שוט נוסף להמרצת ממשל ביידן לחזור להסכם ללא דיחוי.

המניעים והמכשולים בדרך לחזרת ארה”ב להסכם הגרעין

הלהיטות של הממשל הדמוקרטי לחזור להסכם הגרעין עם איראן יונקת כפי הנראה משילוב של הלכי רוח ואמונות חיים המושרשות בהשקפת עולמם של החוגים הליברליים בארה”ב יחד עם שיקולים פרגמטיים. אמונת חיים אחת היא כי נשק גרעיני בידי מדינות “סוררות” הוא האיום הקשה מכול שמגמד איומים “קונבנציונליים”, לכן יש לעצור את תפוצתו גם במחיר של ויתורים “קונבנציונליים”. השנייה היא כי דיפלומטיה ומו”מ הם הכלים המועדפים לפתרון מחלוקות ולמניעת מלחמות. השלישית היא חשיבות הברית עם מדינות אירופה – חזרה להסכם הגרעין עם איראן תהווה יותר מכול חזרה לחיק משפחת המדינות הליברליות שדוגלות בשותפות על בסיס ערכים ולא על בסיס אינטרסים.

בצד האמונות והשקפות העולם קיימים גם שיקולים פרגמטיים. אחד מהם הוא החשש כי גירעוּנה של איראן יוביל להתגרענותן של מדינות נוספות באזור, כדוגמת סעודיה, מצרים וטורקיה. מעבר לכל אלה קיימת התפיסה בקרב אדריכלי ההסכם בשעתו כי הוא היה יותר מהסכם בקרת נשק גרידא – הוא היה להשקפתם נקודת מוצא ל”דטנט” בין איראן למערב ופתח להתמתנותה ממדינה סוררת למדינה רודפת שלום וחברה מכובדת בקרב הקהילייה הבינלאומית. הנשיא אובמה ביטא את התפיסה הזו בהודעתו לאחר כניסת ההסכם לתוקפו בינואר 2016 שבה קרא בין השאר לעם האיראני לנצל “את ההזדמנות לבנות קשרים חדשים עם העולם… וללכת בדרך חדשה שתבטיח עתיד טוב יותר לעמים שלנו ולכל העולם”.[3] כפי שציינו כמה פרשנים אמריקאים, הפרטים בהסכם לא היו חשובים; החשיבות הייתה בעצם קיומו של ההסכם והדיאלוג שהוביל אליו, שלפי תפיסת ממשל אובמה היה צעד ראשון בתהליך “שיקומה” של איראן ושילובה מחדש בקהילייה הבינלאומית מתוך ציפייה שהדבר ימתן את מדיניותה בסוגיות אחרות.[4] אם נפרש את דברי ביידן כפשוטם, הרי שהדחיפות של החזרה להסכם נובעת מהצורך ל”החזרת מידה של יציבות למזרח התיכון”, כלומר חשש מתקיפה ישראלית על מתקני הגרעין של איראן, ובטווח זמן ארוך יותר – ממהלכי התגרענות של מדינות נוספות באזור. האפשרות שהחזרה להסכם המקורי ללא שינויים בו היא צעד שהוא כשלעצמו יערער את היציבות במזרח התיכון איננה כלולה כנראה בשיקולים של ביידן ופמלייתו.

מנגד קיימת אפשרות לא זניחה שמסלול “החזרה הנקייה” ייתקל במכשולים משמעותיים. המכשול המשמעותי ביותר עשוי להיות עמדת איראן עצמה. על פי השופרות הרשמיים של איראן, יציאת ממשל טראמפ מהסכם הגרעין הייתה הפרה של החלטות מועצת הביטחון ואקט של תוקפנות כלפי איראן. הנשיא רוחני מצפה כי הממשל האמריקאי החדש “יתכופף בפני העם האיראני”.[5] הוא כורך את ה”כיפוף” באופן שבו תתבצע החזרה להסכם הגרעין: לדבריו “איראן תחזור להסכם הגרעין תוך שעה אחרי שארצות הברית תחזור אליו”.[6] ניסוח זה הינו למעשה דרישה שארצות הברית תחזור להסכם – דהיינו תבטל את כל הסנקציות על איראן – ללא תנאים מוקדמים כלשהם, ללא שאיראן תתחייב מראש ל”גלגול לאחור” וללא אימות של סאב”א. אם האיראנים יתעקשו על נוסחה זו של חזרה להסכם, הם ייתקלו קרוב לוודאי בהתנגדות בקרב ממשל ביידן.

יתרה מכך: קיימת אפשרות מסוימת שאיראן תדרוש מארה”ב פיצויים על הנזקים הכלכליים שנגרמו לה עקב מדיניות “הלחץ המקסימלי”. דברים מפורשים ברוח זו השמיע שר החוץ האיראני זריף בנאום שנשא לפני הבחירות בארה”ב.[7] אומנם זריף לא הזכיר דרישות פיצויים כשקרא לאחר הבחירות לממשל ביידן לבטל את הסנקציות ולחזור להסכם הגרעין, אך בכירים אחרים באיראן חזרו עליהן. אך המכשלה המשמעותית ביותר עלולה להיות דרישה איראנית לביטחונות כי ארה”ב לא תפרוש שנית מההסכם. לדברי אחת ממובילות המשא ומתן על ההסכם בשעתו, שרת החוץ של האיחוד האירופי קטרין אשטון, האיראנים היו מודאגים כבר אז מיציבות ההסכם והביעו את חששם מנסיגה ממנו לאחר שהנשיא אובמה יסיים את תפקידו, כפי שאכן קרה בפועל.[8] הצטרפות ממשל אובמה להסכם נעשתה בדרך של הצבעה במועצת הביטחון ובביטול הסנקציות על ידי צווים נשיאותיים. ההסכם לא הובא לאישור הקונגרס, מה שאׅפשר לנשיא טראמפ לבטל את ההצטרפות בסדרת צווים נשיאותיים משלו. האיראנים עלולים לדרוש, כתנאי מקדים ל”גלגול אחורנית” של הפרות ההסכם שלהם, שממשל ארה”ב יעגן את חזרתו להסכם בחקיקת קונגרס, במיוחד נוכח כוונתו הצפויה של דונלד טראמפ להתמודד שנית על הנשיאות בבחירות הבאות ב-2024. ואכן, שר החוץ האיראני זריף הצהיר לאחר הבחירות בארה”ב כי איראן עשויה לדרוש “ביטחונות” לפני שהיא “תרשה לארה”ב לחזור להסכם הגרעין הקודם”.[9] אם הרוב בסנאט יישאר בידי הרפובליקאים לאחר הבחירות החוזרות במדינת ג’ורג’יה, יקשה מאוד על ממשל ביידן לעמוד בדרישה כזו.

ניתן לשער שגם בממשל ובקונגרס תהיינה הסתייגויות ממסלול “החזרה הנקייה”. לאחר תקיפת מתקני הנפט של ערב הסעודית בספטמבר 2019 על ידי כטב”מים פשוטים וזולים יחסית, תוך גרימת נזקים אדירים והפרעה למשק הנפט הבינלאומי, “נדלקה הנורה” גם בחוגים יוניים יותר בארה”ב ונוצרה התובנה כי איראן איננה מהווה רק סיכון גרעיני, אלא גם סיכון קונבנציונלי לשלום האזור והעולם. במילים אחרות, נדרש לא רק ריסון תוכנית הגרעין של איראן אלא גם ריסון תוכנית הטילים הבליסטיים וטילי השיוט שלה. סביר גם שבקרב בעלות הברית האירופיות תהיינה כאלה שתסתייגנה מ”חזרה נקייה”. בספטמבר 2019, כשנה וחצי לאחר פרישתה של ארה”ב מהסכם הגרעין, הציע נשיא צרפת מקרון לפתוח לאיראן קו אשראי אירופאי בגובה של 15 מיליארד דולר כדי לסייע לכלכלתה הנתונה בקשיים. הנשיא מקרון מנה שלושה תנאים לסיוע הזה: ביטול כל הפרות ההסכם מצד איראן, דיונים על הארכת ההסכם מעבר לתוקפו הנוכחי, ודיונים על “ביטחון אזורי”[10] – כלומר תיקון ה”חולשות” שביידן דיבר עליהן כשנה לאחר מכן ערב הבחירות. מדברים אלה עולה האפשרות שבקרב מנהיגי בעלות הברית האירופיות לא תהיה תמימות דעים על תמיכה ב”חזרה נקייה”.

עם זאת, כיום נראה שמנהיגי אירופה להוטים לחזור להסכם הגרעין ללא התניה בסוגיות אחרות, כפי שניתן ללמוד מפגישתם של שרי החוץ של גרמניה, בריטניה וצרפת מיד לאחר הבחירות בארה”ב שהתקיימה ב-23.11.2020. בדיון זה לא אזכרו האירופים כל סוגיה אחרת שעל הפרק בין איראן למערב והתמקדו רק בחזרת ארה”ב להסכם המקורי ובדרכים לכך. אחד הרעיונות שכנראה הועלו בפגישה זו היה מכניזם מקוצר: ביטול ההפרות מצד איראן תמורת ביטול הסנקציות באמצעות צו נשיאותי, גם בלי שארה”ב תחזור פורמלית להסכם. מאידך גיסא הועלו שם גם חששות מפני דרישות לביטחונות ולפיצוי כספי מצד איראן.

לבסוף, אף על פי שקולה של ישראל בעניין זה עלול להיות בעל משקל נמוך בעיני ממשל דמוקרטי חדש ששואף למחוק את מורשת טראמפ, הרי שקולן של סעודיה ומדינות המפרץ כנגד חזרה בהולה להסכם הגרעין עשוי להשפיע על הלך הרוח בממשל.

בשעה שדברים אלה נכתבים נראה שקיים מבוי סתום בין דרישות המינימום של הנשיא ביידן – הפסקת ההפרות תחילה – לבין דרישות המינימום של איראן – הפסקת הסנקציות תחילה. מבוי סתום קיים גם באשר לתכליתו של תהליך החזרה להסכם הגרעין: האם כ”נקודת מוצא” לדיון על נושאים נוספים כדרישת ביידן, או כנקודת סיום להפרת החלטות האו”ם על ידי ממשל טראמפ כפי שגורסת הנהגת איראן. בקרב מרבית הפרשנים למיניהם קיימת כמעט תמימות דעים שתהליך “החזרה הנקייה” עלול להתגלות כקשה יותר ממה שנראה וכי יש לו חיסרון מובנה, שהוא שמיטת כל מנופי הלחץ על איראן לדון בהמשך על ההסכם ולהסכים לתיקון “החולשות”. על כן הועלו הצעות לתהליך שונה שניתן לכנותו “החזרה המותנית”. לפי הצעות אלה – שהועלו בין השאר בשבועון “אקונומיסט”[11] ובעיתון “פייננשל טיימס”[12] – ממשל ביידן יבטל מקצת מהסנקציות כאות רצון טוב עוד לפני שאיראן תסכים “לגלגל לאחור” את ההפרות שלה, ואז יותנה המשך ביטול הסנקציות בנכונות איראנית לדון בתיקוני ה”חולשות” בהסכם. מובן ששני הפרסומים הבריטיים שצוטטו פה מציעים כי הסנקציות שתבוטלנה חד-צדדית כאות רצון טוב תהיינה אלה המקשות על מדינות אירופה לסחור עם איראן.

ישראל והסכם הגרעין

האם הסכם הגרעין המקורי היטיב או הרע את מצבה הביטחוני של ישראל? על כך יש חילוקי דעות. לפי אסכולה אחת, האיום הקיומי היחיד על ישראל הוא נשק גרעיני בידי איראן, ועל כן ההסכם שיפר את מצבה של ישראל. כפי שקבע אחד הפרשנים בעיתון ישראלי מוביל, “הסכם הגרעין הסיר את האיום הקיומי היחיד על ישראל, משום שרק נשק גרעיני מהווה איום כזה”.[13] נראה שעמדה זו מקובלת בקרב דרג הפיקוד הבכיר של צה”ל, כפי שמשתמע מדבריו של הרמטכ”ל לשעבר גד איזנקוט כשקבע במאמר שפורסם לאחרונה כי “איראן איננה איום קיומי על ישראל”.[14]

אסכולה אחרת סבורה שהאיום הגרעיני האיראני הוא רק אחד מהאיומים הקיומיים על ישראל, וכי איראן מציבה איום קיומי על ישראל גם באמצעים קונבנציונליים ובעזרת שלוחיה באזור: הטכנולוגיה הצבאית המודרנית מאפשרת כיום לגרום למדינות קטנות וצפופות כמו ישראל נזק בלתי נסבל גם באמצעות נשק קונבנציונלי מדויק. לפי אסכולה זו, ההחרגה המכוונת של האלמנטים הקונבנציונליים מהסכם הגרעין שיזם ממשל אובמה נתפס על ידי האיראנים – ולא רק על ידם – כאור ירוק לתוכנית הטילים הבליסטיים וטילי השיוט הקונבנציונליים שלהם, ולשימוש התוקפני שנעשה בהם ברחבי האזור. במילים אחרות, הסכם הגרעין המקורי לא הקטין את האיום הקיומי על ישראל אלא שינה את התמהיל שלו. האיום הגרעיני והאיום הקונבנציונלי של איראן הם כלים שלובים. יציאת ממשל טראמפ מהסכם הגרעין וחידוש הסנקציות על איראן קירב אותה אומנם יותר ליכולת גרעינית, אך פגע משמעותית ביכולותיה להפעיל תוקפנות באזור. חזרת ממשל ביידן להסכם הגרעין המקורי ללא תיקון חולשותיו תחזיר את המצב לקדמותו, ומרכז הכובד של האיום הקיומי יחזור ליכולות הקונבנציונליות של איראן.

מנקודת ההשקפה של איום קיומי נקודתי הנובע אך ורק מנשק גרעיני איראני, חזרה להסכם הגרעין המקורי תשפר בהיבט כולל את ביטחונה של ישראל. מאידך גיסא, בראייה של איום קיומי איראני מורכב – גרעיני/קונבנציונלי – החזרה להסכם הגרעין המקורי עלולה להרע אותו. עם זאת, גם בין אלה הסבורים שהסכם גרעין עם איראן מועיל לישראל יש שמקווים להסכם משופר שיתקן את אותן ה”חולשות” שביידן מנה במאמרו מספטמבר 2020. במאמר זה נתייחס רק לאחת מהחולשות העיקריות מבחינת ישראל: האיום הטמון בתוכנית הטילים הבליסטיים וטילי השיוט של איראן (במושג “טילים” אנו כוללים גם טילי שיוט וכלי טיס בלתי מאוישים).

קיים פער משמעותי בין תפיסת האיום האיראני בארה”ב ובאירופה, מחד גיסא, לבין זו של ישראל ומדינות המפרץ (כולל סעודיה) מאידך גיסא. מבחינת ארה”ב ואירופה, האיום הבלעדי מצד איראן הוא האיום בהפעלת נשק גרעיני בשטחן. לשם כך נדרשים לאיראנים הן ראשי קרב גרעיניים והן טילים ארוכי טווח שיכולים לפגוע בהן. הסכם הגרעין מנע לכאורה את הסכנה שלאיראן יהיה נשק גרעיני, ומכיוון שטילים קונבנציונליים אינם נתפסים בארה”ב ובאירופה כאיום, לא ראו אדריכלי ההסכם צורך של ממש להטיל מגבלות על תוכנית הטילים של איראן. מבחינת ישראל, סעודיה ומדינות המפרץ האיום האיראני הוא הרבה יותר מורכב, וכולל שלושה נדבכים: איום של טילים גרעיניים, איום של טילים קונבנציונליים ואיום של טילים המשוגרים על ידי שלוחיה של איראן באזור. בראיית האינטרסים הביטחוניים של ישראל, הסכם הגרעין הקטין את האיומים על ארה”ב ואירופה במחיר של הגברת האיומים על ישראל, סעודיה ומדינות המפרץ.

ישראל מעולם לא התנגדה לעצם קיומו של הסכם שיעצור את תוכנית הגרעין של איראן, אך התנגדה להסכם כפי שהושג על ידי ממשל אובמה, שהוגדר על ידי ראש ממשלת ישראל נתניהו כ”הסכם גרוע” עקב חולשותיו. מזווית הראייה של ישראל, אחת ה”חולשות” הבולטות ביותר של ההסכם הנוכחי היא ההחרגה של הטילים הקונבנציונליים וההתעלמות מהעברת טילים וטכנולוגיות טילים מאיראן לשלוחיה בעיראק, סוריה, לבנון, עזה ותימן. תהליך של “חזרה נקייה” – גם עם תשלום מס שפתיים ל”דיונים על נושאים נוספים” – ייתן למעשה הכשר מחודש לתוכנית הטילים הקונבנציונליים של איראן ולתוקפנותה האזורית. יש להניח שממשלת ישראל תעלה את הסתייגויותיה מתהליך “החזרה הנקייה” בפני ממשל ביידן מייד לאחר שייכנס לתפקידו.

מה תהיה תגובתו של הממשל החדש? כפי שכבר נאמר לעיל, לממשל ביידן תהיה מוטיבציה רבת עוצמה לבחור ב”חזרה נקייה” הן מנימוקים אידאולוגיים ופרגמטיים, הן עקב העובדה שחלק מבכיריו היו משוקעים אישית במו”מ על הסכם הגרעין ובהצלחתו של ההסכם, והן כדי להפגין קבל עם ועולם שתם עידן טראמפ. במידה שמסלול “החזרה הנקייה” לא ייתקל בקשיים רבים – והדבר תלוי בעיקר באיראנים – סביר שעמדתה של ישראל לא תתקבל ולכל היותר יובטחו לה (וכן לסעודיה ולמדינות המפרץ) “פיצויים” כלשהם תמורת ההתעלמות מה”חולשות” של ההסכם. לעומת זאת, אם הממשל ייתקל בקשיים והתהליך ילך ויתמשך, ייתכן שהוא ייאלץ לבחור באופציה של “חזרה מותנית”. באם הסנקציות שתבוטלנה כאות רצון טוב תהיינה שוליות, ובאם הממשל ישאיר בידיו מנופי השפעה למשא ומתן נוסף, סביר שאז הוא יהיה קשוב יותר לעמדותיהן של ידידות ארה”ב במזרח התיכון ויהיה מוכן לדון עימן על תיקון ה”חולשות”, וביניהן הטלת מגבלות על תוכניות הטילים של איראן.

המגבלות שישראל, סעודיה ומדינות המפרץ תשאפנה להטיל על תוכנית הטילים האיראנית תהיינה מורכבות מסוגיות שאינן קשורות בטווח הטילים ומכאלה שתלויות בטווח. בקטגוריה הראשונה של סוגיות שאינן תלויות בטווח ניתן למנות את העברת הטילים וטכנולוגיית הטילים מאיראן לשלוחותיה, ואת הניסוח הבעייתי של פסקת הטילים בהסכם הגרעין הנוכחי שלמעשה אינו מטיל עליהם שום מגבלות. פסקה זו מנוסחת כיום כך: “איראן נקראת להימנע מלייצר ולנסות טילים שתוכננו כדי להיות מסוגלים לשאת ראשי נפץ גרעיניים” (Missile designed to be capable of carrying nuclear warheads), לאמור, ההסכם מצמצם את סעיף הטילים רק לכאלה שתוכננו מלכתחילה לשאת ראשי נפץ גרעיניים. בכל פעם שהמערב הביע מחאה על ניסויי טילים באיראן בטענה שהדבר היווה הפרה של ההסכם, ענו האיראנים שתי תשובות: הראשונה, סעיף הטילים איננו מחייב את איראן שלא לבצע ניסויי טילים אלא רק קורא לה להימנע מכך. השנייה: טיליה של איראן לא תוכננו מלכתחילה לשאת ראשי נפץ גרעיניים, ולכן הקריאה להימנע אינה חלה עליהם. ניסוחו של ההסכם הקיים מתיר למעשה לאיראן לפתח אפילו טילים בליסטיים בין-יבשתיים, בתנאי שלא תתכנן אותם “מלכתחילה” לשאת רשאי נפץ גרעיניים. הניסוח העמום הזה לא היה פליטת קולמוס אלא דרך מתוחכמת של מנהלי המו”מ האמריקאים כדי להחריג את תוכנית הטילים של איראן מההסכם אך מבלי שהדבר ייראה כך לקורא הממוצע. יהיה נכון מצד ישראל להעלות דרישה כי הנוסח יתוקן ל”טילים שמסוגלים לשאת נשק גרעיני” (Missiles capable of carrying nuclear warheads), בהשמטת המילים “שתוכננו מלכתחילה”. לפי הנורמות המקובלות במערב, כל טיל שיכול לשאת מטען של 500 ק”ג ומעלה הוא טיל שמסוגל לשאת ראש נפץ גרעיני. כמעט כל הטילים הבליסטיים וחלק מטילי השיוט האיראניים נכללים בהגדרה זו.

באשר לסוגיית הטווח, סביר שיהיה פער של ממש בין עמדת הממשל לעמדתה של ישראל. ארה”ב מרוחקת כ-7,000 ק”מ מהנקודה הקרובה ביותר באיראן, והמרחק בין מערב איראן למדינה הקרובה ביותר באיחוד האירופי (בולגריה) הוא כ-1,450 ק”מ. האיראנים מצידם הכריזו פעמים מספר על הגבלה מרצון של טווח הטילים שלהם ל-2,000 ק”מ, והאיחוד האירופי לא מחה על כך אף על פי שטווח זה מכסה גם חלקים מיוון ורומניה בנוסף לבולגריה. בכירים לשעבר בממשל אובמה ששוחחו על כך עם חוקרים ישראלים לפני שנים מספר הביעו את דעתם כי המגבלה על טווח הטילים של איראן צריכה להיות 2,000 ק”מ, “כי האיראנים לא יסכימו לכל דבר אחר”. סביר אם כן שזו תהיה עמדת ממשל ביידן. אין ספק שמגבלת טווח של 2,000 ק”מ תתפרש על ידי האיראנים כמתן לגיטימציה אמריקאית ואירופית לכל הטילים האיראניים שטווחיהם קצרים יותר – לאמור, לכל הטילים האיראניים המאיימים על ישראל ללא יוצא מהכלל. על כן, מבחינת ישראל, הטלת מגבלה כזו תחמיר את המצב. עדיף שלא תוטל כל מגבלה שהיא מאשר מגבלה שתקטין את האיום על אירופה במחיר החמרת האיום על ישראל.

לבסוף, מומלץ לשאוף לכך שדרישותיה הפרטניות של ישראל להגבלת הטווח של הטילים האיראניים תתואם עם סעודיה ומדינות המפרץ. גם אם תיאום כזה לא יביא לתוצאות הרצויות בעמדת ממשל ביידן, הרי שיהיה בכך אות לרצון טוב וצעד בונה אמון בין ישראל למדינות האחרות המצויות תחת איום הטילים מאיראן.

סיכום

חזרתה הצפויה של ארצות הברית להסכם הגרעין תהיה צעד מכריע שישפיע על עתיד האזור ועל ביטחונה של ישראל. צעד זה עלול להסיג לאחור את מעמדה של ארה”ב ולהבעיר את האזור. אם ממשל ביידן אכן “יתכופף בפני העם האיראני” ויחזור בבהילות להסכם הגרעין המקורי ללא ביטחונות לתיקון “חולשותיו”, משטר האייתולות יחגוג – ובצדק – ניצחון היסטורי, תדמיתו תזכה להאדרה, מעמדו באזור ובעולם יתחזק לאין שיעור וקופתו תתמלא מחדש מיצוא הנפט והסחר הבינלאומי. איראן שלאחר “חזרה נקייה” תהיה חזקה ותוקפנית יותר, ותהווה סכנה קיומית לישראל ומדינות המפרץ גם אם תוכנית הגרעין שלה תעוכב לשנים מספר. סביר גם להניח ש”חזרה נקייה” – שתתפרש ובצדק כניצחון איראני – תרתיע מדינות ערביות נוספות מנורמליזציה עם ישראל.

מאידך גיסא, אם הממשל ישכיל להשיג הסכם גרעין משופר המתקן את חולשותיו של ההסכם המקורי של אובמה – באם תוקפו של ההסכם יוארך, באם תוכניות הטילים של איראן תוגבלנה, ובאם היא תמתן את תוקפנותה באזור – תגבר היציבות באזור, וביטחונן של ישראל, סעודיה ומדינות המפרץ ישופר. שאיפת ארצות הברית להקטין את מעורבותה באזור מחייבת שהאזור יהיה יציב כדי שהיא לא תישאב חזרה לתוכו כפי שקרה לאחר עלייתו של דאע”ש; שתתקיים “חזרה מותנית” כזו שלא תשאיר את איראן כשחקן היחיד בזירה, תגביר את היציבות ותאפשר גם לארה”ב להשיג את יעדיה המדיניים באזור ובעולם.


[1] הערה: לאחר סיום כתיבת המאמר, הודיעו האיראנים על הגדלת אחוז העשרת האורניום ל-20 אחוזים.

[2] Biden, J., There is a Smarter Way to be Tough on Iran, CNN Opinion, September 13, 2020 https://edition.cnn.com/2020/09/13/opinions/smarter-way-to-be-tough-on-iran-joe-biden/index.html

[3] Statement of the President on Iran, US State Dept. January 17, 2016 https://td.usembassy.gov/statement-president-iran/

[4] See for example Hamid, S., Was the Iranian Deal Worth it? The Atlantic, July 16, 2015 https://www.theatlantic.com/international/archive/2015/07/iran-nuclear-deal-consequences-obama/398780/

[5] Next US Administration Will Bow to the Iranian Nation: Rouhani, Tanzim News Agency, December 17, 2020 https://www.tasnimnews.com/en/news/2020/12/17/2412411/next-us-admin-will-bow-to-iranian-nation-rouhani

[6] Wintour, P., Iran Says it Will Rejoin Nuclear Deal Within an Hour of US Doing So, The Guardian, December 14, 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/dec/14/iran-says-rejoin-nuclear-deal-within-hour-us

[7] McElroy, D., Iran’s Zarif Demands US Compensations Before Any New Talks, The National, September 21, 2020 https://www.thenationalnews.com/world/iran-s-zarif-demands-us-compensation-before-any-new-talks-1.1081226

[8] Ashton, C., “I Helped Negotiate the Iran Nuclear Deal. Here’s How Joe Biden Could Revive It”. Time, November 21, 2020 https://time.com/5914237/joe-biden-iran-nuclear-deal/

[9] Kishor, N., Biden Faces an Iranian Dilemma, The Sunday Guardian Live, November 28, 2020, https://www.sundayguardianlive.com/news/biden-faces-iran-dilemma

[10] Irish, J. and Hafezi’ P., Iran Pushes 15 Billion Credit Line Plan for Iran, If US Allows it, Reuters, September 3, 2019, https://www.reuters.com/article/us-iran-usa-france-idUSKCN1VO1AF

[11] Leader: Towards A Better Nuclear Deal, The Economist, December 5,2020 p. 15

[12] Manso, K., Bozorgmer, N. and Peel, M., Biden Team Considers Options on Iran Nuclear Deal, Financial Times November 10, 2020, https://www.ft.com/content/c6a3136d-804b-477a-953f-442645935ba2

[13] מאיר, ש’, חיסול פאחריזאדה סיבך לביידן את התכניות מול איראן, הארץ 27 דצמבר 2020 https://www.haaretz.co.il/blogs/shemuelmeir/BLOG-1.9400235

[14] אייזנקוט, ג’, סוריה לבנון ואיראן לא איומים קיומיים, השבר מבית כן. YNET 31 דצמבר 2020 https://www.ynet.co.il/news/article/SyP6A6c6P#autoplay

עוד כתבות שעשויות לעניין אותך

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *