צריך להתמקד בסגירת נתיבים עוקפי סנקציות (בעיקר טורקיה וקטאר), ובשחיקת יתרות המטבע האיראניות. כלי מרכזי בהיבט זה הוא תביעות הענק נגד איראן בגין אחריות לטרור.
דווקא לאור הישגיה המרשימים של המערכה שממשל טראמפ מנהל עד כה, סגירה סופית ומוחלטת של אפיקי יצוא הנפט וניתוק מלא של איראן מן המערכת הפיננסית הבינלאומית אינם הדרך האופטימלית להבאת איראן לתפנית חדה במדיניותה הגרעינית ובחתרנותה האזורית. החרפה נוספת במגמה זו עלולה להביא לקרע בין ארה”ב לשותפותיה בזירה הבינ”ל. עדיף להתמקד – תוך קיום רמת הלחץ הנוכחית – בסגירת נתיבים עוקפי סנקציות (בעיקר טורקיה וקטאר), ובשחיקת יתרות המטבע האיראניות. כלי מרכזי בהיבט זה הוא תביעות הענק נגד איראן בגין אחריות לטרור. במקביל, ראוי להציג בפני העם האיראני חזון של האפשרויות שתיפתחנה בפניו אם הנהגתו תשנה כיוון, או תוחלף.
****
המערכה הפיננסית – מורשת ממשל אובמה
החתימה על הסכם הגרעין עם איראן ביולי 2015 הביאה לגל של אופטימיות בקרב גורמים רבים בזירה הבינלאומית – ובקרב אזרחי איראן – בתקווה כי אנחנו נמצאים בפתחו של עידן חדש. הנחת העבודה המרכזית של הנשיא אובמה כבר ב-2013 – עת נכנס למו”מ חשאי עם האיראנים – הייתה שמשטר האייתולות בטהראן הגיע לנקודת הכרעה שבה הוא מבין כי המשך הסנקציות מהווה איום על המשך שרידות המשטר. לכך נלוותה הציפייה בשורות הממשל (אם כי היו גם ספקנים) כי הסרת מרבית הסנקציות וחזרתה של איראן בהדרגה למילוי תפקיד משמעותי בשוק הכלכלי הבינלאומי תגרומנה למשטר לנטוש את דרך הגרעין והטרור.
בין גורמי המקצוע, אלה שניהלו את המערכה הכלכלית נגד איראן וארגוני הטרור, לא הייתה הסכמה עם ההנחה כי הסנקציות אכן הגיעו לנקודת השפעה קריטית על המשטר האיראני. בעוד ששר האוצר האמריקני דאז התיישר עם הקו ששידר הנשיא אובמה, הרי שבקרב גורמים בכירים במשרדו היו הדעות נחרצות הרבה פחות. מכל מקום בישראל, שבה גורמי המקצוע ליוו במשך למעלה מעשור את הממסד האמריקאי במערכה הכלכלית מול איראן, ההערכה הייתה נחרצת – הסנקציות טרם מיצו את עצמן.
ראוי להדגיש כי ויכוח זה התנהל לא מתוך שאיפות סותרות, אלא על בסיס הערכות מצב שונות. הנחת עבודה משותפת לשני הצדדים הייתה כי המערכה הכלכלית נגד איראן הינה כלי מרכזי שאמור לייצר תגובות שרשרת, בראש ובראשונה בקרב הציבור האיראני, שתערערנה את לגיטימות המשטר עד לכדי איום על שרידותו; אלא שישראל ראתה (ועדיין רואה) בכך כלי להשגת תפנית עמוקה ובלתי הפיכה בהתנהלות האיראנית, ואילו ממשל אובמה חתר לתרגם בהקדם את מנופי הלחץ שהוא עצמו יצר להישג דיפלומטי על בסיס פשרה וויתורים הדדיים.
בוויכוח המתמשך האם אכן הסנקציות הכלכליות הן אפקטיביות או לא, אחת הדוגמאות הבולטות הן צפון קוריאה (ויש המוסיפים, גם קובה) שסבלו או סובלות מסנקציות אמריקאיות כבר יותר מ-50 שנה. לפחות בצפון קוריאה המשטר לא נפל, ודבר מהותי לא הושג באמצעות מנוף הסנקציות. השאלה המתבקשת היא מדוע דווקא איראן תישבר תחת הסנקציות הכלכליות. התשובה הפשוטה היא שאיראן אינה צפון קוריאה, ואינה קובה. הסנקציות על איראן משפיעות הרבה יותר בשל זיקת הגומלין ביניהן לבין תהליך עמוק שהחברה האיראנית עוברת בעשורים האחרונים. מדובר בשינוי אינטנסיבי של התרחבות הפער בין הציבור למוסדות המשטר והממסד הדתי, לצד סממני חילון ואימוץ אורח חיים מערבי. תהליכים אלה כשלעצמם מעמידים בפני הרפובליקה האסלאמית אתגרים גדולים ומורכבים. מגמות העומק מתרחשות על רקע לחצים דמוגרפיים, תמורות ביחסי הגומלין בין החברה למוסדות המדינה וחשיפה גוברת למערב ולמודרניזציה. הן מציבות כבר כיום אתגר משמעותי בפני המשטר, משום שיש בהן כדי לבטא שחיקה בתמיכה הציבורית במוסדות השלטון ובערכי המהפכה. הסנקציות רק מגבירות את התהליכים הפנימיים בתוך איראן ואת הדרישה לשינוי.
שינוי כיוון: מדוע הצליח המהלך של טראמפ?
החלטותיו של הנשיא טראמפ באוקטובר 2017 לסגת מהסכם הגרעין עם איראן, ובמאי 2018 לנטוש את ההסכם ולהחזיר את מדיניות הסנקציות, ובמאי 2019 לא לחדש את הפטור ליבואניות נפט גדולות ולהרחיב את מעגל הדזיגנציות האמריקאיות (הכרזה על גוף והכללתו ברשימות השחורות) לכלל משמרות המהפכה, היו מלוות לאורך כל הדרך בספקנות מסוימת באשר ליעילות המהלך. לקח כמעט עשור לרתום את המערכת הבינלאומית לסנקציות “נושכות” על איראן, ואילו החל מ-2015, לאחר שהותר הרסן על ידי הממשל האמריקאי הקודם, הועלו תהיות באשר ליכולת האמריקאית לבנות שוב מערכה יעילה מול איראן. הספקנות רק גברה לנוכח העובדה שבניגוד לסיבוב הקודם רובן המוחלט של מדינות אירופה התנגדו למהלך, והפעלת משטר סנקציות כלכליות ללא שיתוף פעולה בינלאומי נתפסה כמהלך שיעילותו מוגבלת.
בפועל, נראה כי המערכה הכלכלית שמנהל הנשיא טראמפ מול האיראנים יעילה הרבה יותר ממה שניתן היה לצפות. הא כיצד? מדובר במכלול של גורמים שחברו יחדיו ובהבשלה של כמה תהליכים ארוכי טווח:
- ניצול פירות הסכם הגרעין להשקעה בטרור במקום ביציבות הכלכלה. במקום להשקיע את הכספים ששוחררו בעקבות הסכם הגרעין בפיתוח כלכלי ובשיפור האיתנות הכלכלית – לאחר עשור של סנקציות – הוכיחה איראן כי אין בכוונתה להתמתן (בניגוד לציפיות שטופחו בממשל אובמה). איראן השקיעה חלק ניכר מן הכספים שהורעפו עליה בעסקת הגרעין לטובת הרחבת המהפכה האסלאמית, והקמה מחדש של רשת התמיכה בטרור הבינלאומי. איראן המשיכה להעביר מאות מיליוני דולרים בשנה לחיזוק עוצמתה של חיזבאללה (הרמטכ”ל דאז, גדי איזנקוט, נקב במספר 800 מיליון דולר לגבי הסכומים שהועברו ב-2017), אבל סכום זה מתגמד לעומת ההוצאות הביטחוניות בניהול המערכה בסוריה. לפי הערכות בישראל, רק במלחמת האזרחים בסוריה השקיעה איראן מ-2015 ועד אמצע 2019 15–20 מיליארד דולר. ניתן להעריך כי אילו היו האיראנים צופים מבעוד מועד כי יש אפשרות של חזרת הסנקציות היו אולי מנהלים אחרת את הכלכלה האיראנית.
- השינויים במערכת הבנקאות הבינלאומית – מערכת העצבים של הכלכלה העולמית עברה, ועודנה עוברת, טלטלה אדירה מאז ה-11 בספטמבר 2001. הפיכתה של מערכת הבנקאות הבינלאומית לשדה המערכה המרכזי מול ארגוני טרור ומדינות המועמדות לתפוצה גרעינית; המלחמות הכלכליות בעשור האחרון בין ארה”ב לסין ואף בינה לבין רוסיה; כמו גם המלחמה בארגוני פשיעה ובמלביני הון למיניהם – כל אלה שינו באופן דרמטי את פעילותה של המערכת הפיננסית. החשש בקרב גופים עסקיים מצעדי ענישה קולקטיביים ופרסונליים חסרי תקדים, כמו גם תביעות של נפגעי טרור למיניהם, יצרו כיום מצב שהבנקים בעולם הפכו לרגולטור של עצמם, ויוזמים סייגים והגבלות – לעיתים חסרי פרופורציה – כדי לא להיקלע לעימות עם הרגולטור האמריקאי או עם המערכת המשפטית האמריקאית. במציאות שנוצרה, גם לאחר הסרת הסנקציות, מרבית הבנקים בעולם סירבו לאפשר העברות כספים של גורמים איראניים במערכת הבנקאות הבינלאומית, מתוך חשש שתנועות אלה משמשות לפעילות טרור או לפעילות אחרת שיש בה כדי לסכן את המערכת הבנקאית הבינלאומית. סימנים ראשונים למדיניות זו ניכרו דווקא בתקופת אובמה, כאשר הבנקים האמריקאים סירבו לדרישות הממשל להסתיר שחרור כספים איראניים מוקפאים ונימקו זאת ב”חשש מפגיעה במוניטין בעקבות עשיית עסקים עם איראן”.
- השוק האמריקני או סחר עם איראן – גם הניסיונות של מדינות אירופה לאפשר לאיראנים מערכת חלופית לסחר נתקלו בקשיים עצומים של מערכת הבנקאות האירופאית והעולמית. הבנקים חוששים הרבה יותר מניתוק ממערכת הבנקאות האמריקאית מאשר מהבטחות או התחייבויות של ממשלות אירופאיות לערבויות. גם חברות ענק אירופאיות ניצבות בפני אותה בחירה – “השוק האמריקאי מול השוק האיראני” – והתשובה ברורה. חברות ענק אירופאיות כמו וולוו, פז’ו, רנו, איירבוס, דויטשה טלקום, אייר פראנס ובריטיש איירווייז הודיעו על ניתוק קשריהן עם איראן. אומנם, האיחוד האירופי הוא שותף הסחר השלישי בגודלו עם האיראנים, אחרי איחוד האמירויות וסין. היקף הסחר של האיחוד האירופי עם האיראנים עמד בשנה 2018 על כ-30 מיליארד דולר – כ-16% מהיקף הסחר הכולל של איראן; אך יש לציין שהיקף הסחר של האיחוד עם ארה”ב עמד באותה שנה על כ-720 מיליארד דולר.
- השלכות של שינויים במערכת הגאו-פוליטית – אם בסבב הסנקציות הקודם (2006–2012) זכו האיראנים לתמיכה מסוימת ממדינות שסייעו להם לעקוף את הסנקציות, הרי ששורה של שינויים גאו-פוליטיים, בעיקר בסכסוך הפנים-אסלאמי, שינו מציאות זו. הדברים אמורים בראש ובראשונה בדובאי, ששימשה במשך שנים רבות פלטפורמה לכל העסקאות האיראניות. לאור היחסים בין מדינות המפרץ לאיראן חדלה דובאי מלשמש כנקודת סליקה מרכזית עבור האיראנים. סין ורוסיה עסוקות במלחמות הכלכליות שלהן עם ארה”ב ובסנקציות המופעלות נגדן עצמן, והן מחפשות (אך אינן מוצאות בנקל) אלטרטיבות לשימוש במערכת שבהגמוניה אמריקאית. הקטארים והטורקים הם היחידים כרגע במערכת שמוכנים “לעצום עין” במידת מה ולסייע לאיראנים. מצב זה מקשה מאוד על המערכת הפיננסית האיראנית למצוא “חורים” במערכת הבנקאית העולמית כדי לעקוף סנקציות.
- הסנקציות הנוספות – יש להוסיף את גלי הסנקציות החדשים שהטיל ממשל טראמפ על איראן. נראה שהפעם הסקציות היו מקיפות וכואבות יותר, תוך פגיעה “בבטן הרכה” של הכלכלה האיראנית – שוק הנפט. החל מאוגוסט 2018, ובהמשך באפריל 2019, הטיל הממשל האמריקאי שורה של סנקציות, ובעיקר ביטל פטורים רבים שניתנו בעבר על ידי הממשלים של בוש ואובמה ושלמעשה נתנו צינור חמצן לכלכלה האיראנית. בנוסף הרחיב הממשל את הסנקציות גם לתחום התעבורה הימית של נפט, שהוא קריטי לאיראנים, שהרי הצליחו בגל הסנקציות הקודם (2006–2012) לעקוף סנקציות על הנפט באמצעות פעילות מניפולטיבית כגון הברחות נפט, כיבוי מכשירי ניווט והסתתרות בלב ים תוך העברת נפט ממיכלית למיכלית. הגל השלישי שהוטל ביוני 2019 הוא סמלי הרבה יותר והופעל נגד נכסי המנהיגים באיראן, אך בא לשדר לעם האיראני כי הסנקציות מופנות לא רק מול העם אלא גם מול אלה שמחוללים את הבעיה האיראנית.
- מהפכת הציפיות העולות – ההסכם ב-2015 והציפיות לעתיד טוב יותר היוו מה שקרוי במדע המדינה “מהפכת הציפיות העולות”. דווקא כאשר יש מציאות טובה יותר לתקופה מסוימת מתרחשת אי-שביעות רצון פוליטית. כלומר תקופת הציפיות ושבר החלום הם ההופכים את המשטר לחשוף יותר. לציבור באיראן ישנה מודעות רבה מאוד הן בהיבטים הפוליטיים והן בהיבטי המסחר הבינלאומיים. קיים קושי מהותי להלהיט אותו במסרים מוטעים. הסכם הגרעין והסרת הסנקציות הפיחה תקוות באיראן. דברים באמת התחילו להשתפר – עליות המחירים נבלמו, הצמיחה עלתה והיקף ההוצאה של הממשלה על סובסידיות ירד. וכאשר תהליך זה החל לנוע קדימה, התהפכה הקערה על פניה באבחת החלטה אחת של הנשיא טראמפ. הנפילה מהתקווה הגדולה לשפל חסר התקדים היא הסכנה הגדולה ביותר למשטר האיראני. מאז תחילת 2018 איבד המטבע האיראני למעלה מ-75% מערכו. שיעור האבטלה מגיע לכ-30 אחוז, בעיקר בקרב הצעירים. על פי נתונים עדכניים של הממשל האמריקאי, הפגיעה העמוקה בייצוא הנפט ומרכיבים נוספים קיצצה את הכנסות המדינה בכ-40% תוך חודשים ספורים. דיווחים היוצאים מאיראן מלמדים כי בעלי מפעלים מתקשים להשיג חומרי גלם בסיסיים, ונאלצים לפטר את מרבית עובדיהם כדי להימנע מפשיטת רגל. במקביל, המשטר אוסר על ייצוא מוצרים בסיסיים כמו נייר טואלט, חמאה, אבקת חלב, תה ואריזות נייר. כל זה מתחיל לייצר מסה קריטית להתנגדות למשטר. השאלה המרכזית היא מתי יבשיל התהליך לכדי “ביקוע גרעיני” של החברה האיראנית, לא רק בקרב המעמד הבינוני העליון (הסולד מן המשטר זה מכבר) אלא גם בשכונות העוני של דרום טהראן.
נראה כי התגובה האיראנית האלימה, בדמות הפיגועים נגד מיכליות במפרץ הערבי, המתקפה הגוברת של המורדים החות’ים על יעדים בסעודיה וההשתלטות על מיכלית נפט בריטית, מעידה יותר מכול על מצבו של המשטר ועל חששו מפני ערעור יציבותו. האיראנים עוברים החל מתחילת 2019 למדיניות של התרסה ולפעילות אלימה עד כדי הליכה על הסף אל מול הממשל האמריקאי. לעיתים נראה כי האיראנים מעוניינים בעימות עם האמריקאים, אולי מתוך הבנה שעימות שכזה ילכד את השורות בעם האיראני ודווקא יחזק את המשטר. הנחה זו נובעת בין השאר מתחושת הגאווה הלאומית האיראנית. האיראנים מודעים היטב ללחץ מערבי חיצוני על ארצם, ובתרבות הפוליטית האיראנית הועלו שוב ושוב על נס אלו שלא היו מוכנים להיכנע לתכתיבים זרים. זאת אולי נחמתו של המשטר, שעדיין מרבית האוכלוסייה מגלה נכונות “להתייצב מאחורי הדגל”.
מה הלאה?
בקיץ 2019 אנו נמצאים בנקודה ארכימדית בכל הקשור למערכה הכלכלית מול איראן. כעת עומדת על הפרק השאלה אילו צעדים יש לנקוט כדי לשנות את נקודת האיזון ולהביא למעשה את העם האיראני אל סף עלייה על בריקדות, ולהביא את המשטר, בדרך זו, לנקודת החלטה קריטית: להסתכן בהעמקה נוספת של המשבר, או לשוב לשולחן המו”מ מעמדת חולשה, כשעל הפרק שינוי מהותי בעסקת הגרעין ודרישה לשינוי ההתנהלות האיראנית בהיבטים נוספים.
האם תוספת של סנקציות היא זו שתכריע את המערכה? או אולי יציאה למערכה צבאית על ידי האמריקאים? יש לזכור כי הממשל האמריקאי רגיש מאוד להלכי רוח מבית, כשמערכת הבחירות של 2020 כבר החלה; וארה”ב אינה פועלת בחלל ריק גם בזירה הבינלאומית. העמקת הסנקציות על איראן – קל וחומר, מערכה צבאית – משליכות ישירות הן על הזירה המקומית והן על בעלות בריתה של ארה”ב במערב. אפילו ג’ון בולטון, היועץ לביטחון לאומי – הנחשב “נץ” בסוגיות איראן – אמר בימים האחרונים כי ארה”ב “אינה רוצה לפגוע במדינות ידידותיות, וכנראה לא נוכל ללכת עד הסוף עם הסנקציות”, כלומר להגיע לאיסור מוחלט על ייבוא נפט מאיראן. גם שר האוצר, סטיבן מנוצ’ין, שתומך בסנקציות מחמירות, מציע שלא לנתק את איראן ממערכת הסליקה SWIFT – כדי שתוכל להיעזר בה לרכוש מוצרי יסוד ותרופות – ובכך להיראות כשומר על העיקרון שלפיו הסנקציות מכוונות נגד המשטר ולא נגד העם האיראני.
מה כן ניתן לעשות?
ראשית, יש להרתיע את איראן מהסלמה נוספת (ודווקא דברי הרהב בטהראן מחפים כנראה, בצורה אופיינית, על ההחלטה להיזהר באשר להמשך ההתגרויות במפרץ). ההתרעה צריכה לבוא לידי ביטוי בראש ובראשונה בהצגה של צעדים קשים מאוד שיינקטו נגד בכירי המשטר, ולאו דווקא נגד העם האיראני.
החשוב מכול, יש להניח זמן לאמצעי הלחץ הקיימים כבר להבשיל מעצמם ולהניב תוצאות. במציאות הקיימת ניתן להעריך שכל פעולה נוספת יכולה דווקא לשנות את האיזון הפנימי בין הישגי הלחץ לבין הפגיעה בגאווה של העם האיראני, העלולה לדחוף דווקא להתנגדות גוברת ולהאצת ההעשרה.
- מעבר לכך, יש להימנע מצעדים שיניבו פגיעה קשה בבעלות הברית של ארה”ב, בעיקר אלה שתלותן בנפט קריטית ויתפרשו – כאמור – כמכוונים נגד העם האיראני ולאו דווקא נגד המשטר. כל תוספת של סנקציות צריכה להיות ממוקדת מול בכירי המשטר, תוך פגיעה ישירה בהם, והעברת מסר לעם האיראני שאין הוא האויב אלא המדיניות של המשטר שלו.
- בה בעת, יש להרחיב את הפגיעה במעטפת האיראנית בשני מרכיבים: פגיעה במדינות המסייעות לאיראן בעקיפת הסנקציות. בראש ובראשונה מדובר במדיניותה הנוכחית של טורקיה. על אף המתח הגואה לאחרונה בין אנקרה לוושינגטון על ארה”ב לפעול מול טורקיה, בעיקר במישור הכלכלי, על רקע היותה של זו מוקד מרכזי להפרת סנקציות איראניות. בדומה, יש לוודא שקטאר לא תהווה תחליף לדובאי בכל הקשור לעקיפת הסנקציות הבנקאיות על איראן.
- כלי נוסף הוא פגיעה ישירה ביתרות המט”ח האיראניות. ניתן היום, במציאות הנוכחית, לרתום את מדינות המערב למהלך דרמטי (ובמידה מסויימת כתחליף לסנקציות נוספות) במסגרתו יאמצו פסקי דין אמריקאים נגד איראן בגין מעורבותה בפיגועי טרור. כיום איראן חייבת בבתי משפט בארה”ב סכום המתקרב ל-43 מליארד דולר. אכיפת פסקי הדין הללו על ידי מדינות המערב, מדינות המפרץ ובעלות בריתה של ארה”ב בעולם תיצור פגיעה ישירה וקשה מאוד ברזרבות האיראניות, וגם תגבה מהאיראנים מחיר עצום על מעורבותם בטרור. על הממשל האמריקאי לפעול מול מדינות אירופה בעיקר תוך הפעלת מערכת מדינית-משפטית ותוך דרישה מהאירופאים לכבד פסקי דין אמריקאים נגד איראן, ובתמורה לכך שארה”ב תתחשב במדיניות הסנקציות על איראן (בעיקר בתחום הנפט, הרגיש כל כך לאירופאים).
- במקביל לכך, יש לשקול אם כדאי לבנות מול איראן גרסה ייעודית של “תוכנית המאה”, שתוצג בפני העם האיראני אם יהיה המשטר מוכן לאמץ קו חדש לחלוטין הכולל התפרקות מגרעין ומתמיכה בטרור. מהלך שכזה רק יגביר את התסיסה בסיר הלחץ הפנימי באיראן. שוב עולה השאלה מה המטרה – שינוי מדיניות או שינוי משטר?
* ד”ר אודי לוי שירת במשך שלושים שנה בשורה רחבה של תפקידים באגף המודיעין בצה”ל, במינהל האזרחי ביהודה ושומרון, במועצה לבטחון לאומי, ובמשרד ראש הממשלה.
תמונה: Bigstock
- בניית אתרים