JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

מר טוביה גרינג

מר טוביה גרינג

חוקר את הפוליטיקה ומדיניות החוץ של סין, ומתמחה בניהול מצבי חירום ואסון.

בסוף מרץ 2021 הציגה סין יוזמה חדשה בת חמש נקודות לשלום ויציבות במזרח התיכון. ישראל יכולה וצריכה להשפיע על היוזמה. היעד הוא שסין לא תנסה להציב חלופה להסכמי אברהם, בהמשך עקר לשני עשורים של תוכניות שלום ויוזמות סיניות נשכחות, אלא תמצה את המכנים המשותפים בינה לבין ארה”ב לטובת האזור כולו, ואף כמנוף לשיפור יחסיה עם ממשל ביידן.

“סין מוכנה לתרום לשלום ולפיתוח במזרח התיכון באמצעות שיתוף פעולה כן” (CGTN, 2021) – כך סיכם מזכיר המדינה ושר החוץ הסיני ואנג יי ביקור בן שבוע במזה”ת בין ה-24 וה-30 במרץ 2021 בשש מדינות: ערב הסעודית, טורקיה, איראן, איחוד האמירויות הערביות, בחריין ועומאן (בסדר הזה). כחלק מהתחייבות זו של ואנג, חשף הדיפלומט הסיני בריאיון לאל-ערביה יוזמה חדשה בת חמש נקודות להשגת ביטחון ויציבות במזה”ת (MoFA , 2021). היוזמה הייתה אמורה להיות גולת הכותרת של הביקור, אך הדיון עליה נדחק על ידי סיקור החתימה המשותפת לשר החוץ הסיני ומקבילו האיראני מוחמד ג’וואד זריף על תוכנית לשיתוף פעולה מקיף לטווח של 25 שנה, על רקע חידוש השיחות על הסכם הגרעין בווינה.

חמש הנקודות קוראות למדינות האזור לכבד זו את זו, לפעול למען פירוז האזור מנשק גרעיני ולחזרתן של ארה”ב ואיראן להסכם הגרעין, להאיץ את שיתוף הפעולה בפיתוח אזורי, לטפח יחד ביטחון קולקטיבי ולשמור על השוויון והצדק.

הן לא מחדשות דבר, שכן כבר הוצגו בנפרד על ידי סין בהזדמנויות שונות בעבר; עם זאת, כאשר הן מופיעות יחד, נראה כי נועדו להשפיע על סדר היום של הקהילה הבינלאומית במזה”ת ולהפנות את הזרקור למה שסין רואה כסוגיות הליבה, לאור ההתפתחויות האזוריות בשנים האחרונות. כמו כן, יש בהן סימן ברור לכך שבייג’ינג תמשיך להראות מעורבות בענייני המזה”ת, אבל עדיין אינה מוכנה להיכנס בעובי הקורה כשזה נוגע לסוגיות ביטחוניות (Fulton, 2021).

בעוד ששלוש הנקודות הראשונות משתמשות בנוסחן המלא בשפה לקונית ועמומה האופיינית לדיפלומטיה הסינית, שתי הנקודות הנותרות כוללות התייחסויות לעשייה קונקרטית המראות כי לסין יש היום יותר עניין מבעבר להיות פעילה בסוגיות אסטרטגיות במזה”ת; הראשונה מציגה שלב נוסף בהתפתחות של החזון החלופי של סין לביטחון המפרץ, שאותו הציג ואנג יי בכמה הזדמנויות כאלטרנטיבה להסכמי אברהם (Gering, 2020). בריאיון עם אל-ערביה מסר ואנג שבייג’ינג תקיים ועידה רב-צדדית – בתאריך שלא נקבע עדיין – לבחינת מנגנון אמון בנושאים של ביטחון מתקני הנפט ונתיבי הספנות, והקמת מסגרת ביטחונית בת קיימא למזה”ת. בזאת הוא נותן ביטוי לאינטרס החשוב ביותר עבור סין במזה”ת, אזור המספק למעלה ממחצית מצריכת האנרגיה של סין; ועל רקע הפגיעות בתשתית הנפט בסעודיה על ידי שלוחיה של איראן, סין מנסה למקם את עצמה כמתווך.

נקודה יוצאת דופן שנייה עוסקת במציאת פתרון לסוגיה הפלסטינית וביישום פתרון שתי המדינות, שהינם הביטויים הנעלים ביותר “לשוויון וצדק” במזה”ת. להגדרתו של ואנג יי, שר החוץ, סין תעודד את מועצת הביטחון של האו”ם לדון בסוגיה הפלסטינית באופן מקיף בחודש מאי 2021, כשיגיע תורה של בייג’ינג לכהן כנשיאה החודשית של המועצה. כמו כן הבטיח שסין תמשיך לכנס מסגרות לקיום דו-שיח עבור שוחרי שלום משני הצדדים (בהמשך לפעילויות Track II שכבר התקיימו), ושתזמין נציגים מישראל והרשות למו”מ ישיר תחת חסותה של בייג’ינג.

מה צפוי לכלול ניסיון התיווך הסיני לסכסוך הישראלי-פלסטיני

דברים שנשא בסוף פברואר השגריר גנג שואנג, סגן הנציג הקבוע של סין באו”ם, בפני מועצת הביטחון, יכולים לספק הצצה אל הנקודות העיקריות שתעלה סין במועצת הביטחון במאי בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני (Permanent Mission of the PRC to the UN, 2021). ראשית, השגריר גנג הביע את תמיכתה של סין בפתרון שתי המדינות ובעקרון “שטחים תמורת שלום” כ”שורה התחתונה שלא ניתן לסטות ממנה”, וקרא להקפאת הבנייה בהתנחלויות, הפסקת הרס בתים פלסטיניים ופגיעה בקרקעות. כן קרא לישראל לכבד החלטות קודמות של האו”ם, בדגש על החלטה 2334 מדצמבר 2016. ההחלטה, שזכתה לתמיכה סינית (והתקבלה בשל החלטת ממשל אובמה שלא להטיל עליה וטו), מגנה את ישראל, מגדירה את יו”ש ומזרח ירושלים “שטח פלסטיני כבוש”, ומתמקדת בהתנחלויות כבלתי חוקיות וכמכשול העיקרי להסכם שלום על בסיס גבולות 1967.

נושאים אלה זוכים לתמיכה מסורתית של סין בבמות הבינלאומיות מכיוון שיש לגביהם, בראייתה, קונצנזוס גבוה בין המעצמות. מסיבה זו, התייחסות פומבית לנושאים אלה מאפשרת לסין לשוות לעצמה תדמית של מעצמה מעורבת המאתגרת את ההגמוניה האמריקאית תוך סיכון פוליטי מינימלי (Sun & Zubir, 2018). בפועל, תמיכה זו פוגעת בתהליך השלום כשהיא דוחקת סוגיות ליבה כמו הטרור הפלסטיני ושלילת קיומה של ישראל לשוליים; היא נותנת רוח גבית לתנועת ה-BDS ויוצרת את האקלים הפוליטי ללחצים, המגובים בחקירה נגד ישראל שמקדמת בימים אלה תובעת בית הדין הפלילי בהאג, פאטו בנסודה, בטענה לביצוע פשעי מלחמה בשטחים.

במרוצת השנים ניסתה סין לאזן במקצת את הצהרותיה החד-צדדיות על במות בינלאומיות לטובת הפלסטינים, בעקבות התהדקות היחסים עם ישראל ומחאות מירושלים. גנג שואנג הקפיד להתייחס לחששות הביטחוניים הלגיטימיים של ישראל, כמו גם לזכותה להתקיים לצד מדינה פלסטינית בגבולות 1967 שבירתה ירושלים המזרחית. למרות זאת, השגריר נמנע מהתייחסות לסוגיית הפליטים ומהדרישה מהפלסטינים להכיר בישראל כמדינת העם היהודי, אך אין זה מפתיע; גם בסכסוכים עם שכנותיה, סין מעדיפה במוצהר להתמקד בנושאים קלים יותר למשא ומתן תוך דחיית נושאים נפיצים למועד מאוחר יותר ולא מוגדר, כדי לפתח אמון הדדי בין הצדדים (Evron, 2015).

שנית, השגריר גנג קרא לקדם שיחות שלום במסגרת הקהילה הבינלאומית. הוא התייחס ברמיזה בלבד לשינויים החיוביים שיצרה הנורמליזציה בין ישראל למדינות ערב תחת הסכמי אברהם, אם כי באותה נשימה הביע דווקא תמיכה ביוזמה מ-2018 של יו”ר הרשות אבו מאזן להקים מנגנון תיווך בינלאומי ולכנס ועידת שלום וביישום יוזמת השלום של הליגה הערבית.

היחס האמביוולנטי (במקרה הטוב) לנורמליזציה מגיע על רקע המתיחות מול ארה”ב, ומכך שממשל טראמפ – שזוהה כעוין לסין – הוא שעמד מאחוריה. בייג’ינג טוענת שיוזמת טראמפ הפלתה את הפלסטינים, ולכן תרה אחר יוזמות שלום עוקפות ארה”ב שתהיינה, לדברי השגריר, על בסיס שוויוני וללא משוא פנים.

הנקודה האחרונה של השגריר גנג מבטאת את שלושת העקרונות של “שלום באמצעות פיתוח” (Abb, 2018). בניגוד ל”שלום הליברלי” המערבי שמחייב רפורמות פוליטיות, “שלום באמצעות פיתוח” מקנה חשיבות גבוהה יותר ליצירת הזדמנויות כלכליות ומגיע ללא תנאים מוקדמים. בשל כך הדגיש גנג את חשיבות היציבות הפוליטית והאחדות הפנים-פלסטינית לקראת הבחירות לרשות המחוקקת הפלסטינית ב-22 במאי. בעיני סין, האופי הפוליטי של הממשל חשוב פחות מהיכולת שלו להבטיח ביטחון ויציבות הנדרשים לפיתוח. העיקרון האחרון נוגע לסיוע חיצוני, ובהתאם, גנג קרא לקהילה הבינלאומית לסייע לפלסטינים במאבק בקורונה, בייצוב הכלכלה ובתמיכה באונר”א.

כרוניקה של כישלון ידוע מראש

מלבד כוונתה המוצהרת לתווך בסכסוך הישראלי-פלסטיני, במתיחות במפרץ ובשיחות הגרעין הייתה סין, וממשיכה להיות, מעורבת בדרגות שונות במגוון סכסוכים נוספים במזרח התיכון ובצפון אפריקה, החל ממלחמות האזרחים בתימן, סוריה ולוב, דרך המלחמה באפגניסטן, ועד המשבר בדארפור. למעשה כבר ב-1984, שמונה שנים לפני שכוננה יחסים דיפלומטיים עם ישראל, ופחות מעשור מאז שמכרה נשק לאש”ף ואימנה את כוחותיו בלוחמת גרילה, יזמה בייג’ינג בפעם הראשונה ועידה בינלאומית לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני.

ב-2002, אחרי פרוץ האירועים האלימים (“האינתיפאדה השנייה”), מינתה סין לראשונה שליח מיוחד לסכסוך הישראלי-פלסטיני. בשנים הבאות ייעדה עוד שליחים מיוחדים לסכסוכים אזוריים, וכיום ארבעה מתוך חמשת השליחים פועלים במזה”ת וצפון-אפריקה, כשרק שליח אחד נועד לגשר בין קוריאה הצפונית לדרומית. מערך השליחים יכול לעורר את הרושם השגוי שהמזה”ת תופס תפקיד מרכזי בדיפלומטיה הסינית, אך עד היום הוא ממלא תפקיד סמלי, ומאויש על ידי דיפלומטים לפני גיל הפרישה.

יוזמת חמש הנקודות שהעלה ואנג יי חוברת לשתי יוזמות נוספות מ-2013 ו-2014 שכללו ארבע וחמש נקודות לפתרון הסכסוך הישראלי-פלסטיני, וסבב הלחימה בעזה בזמן מבצע צוק איתן, בהתאמה. הראשונה, הידועה גם כ”תוכנית ארבע הנקודות” של ש’י ג’ין-פינג, צפה על פני השטח שוב ב-2017, כשאבו מאזן ביקר בבייג’ינג. בכל ההזדמנויות האלה לא הייתה היוזמה הסינית מגובה בעשייה משמעותית, ובכל מקרה, ישראל לא הייתה מוכנה לתיווך סיני ללא מעורבות אמריקאית, במיוחד בזמן ממשל טראמפ. מבחינה זו, לא צפויים שינויים ביחס של ישראל ליוזמה הנוכחית; בעוד שגורמים פלסטיניים בירכו על הצעת סין לאירוח שיחות בבייג’ינג, בצד הישראל התעלמו ממנה.

גם לדיאלוג השלום המתוכנן בבייג’ינג בין משלחות פלסטינים וישראלים קדמו סמינרים משותפים שערכה סין ב-2006, 2013 ו-2017. בפעם האחרונה ייצג חבר מפלגת העבודה וסגן יו”ר הכנסת מהאופוזיציה, חיליק בר, את ישראל באופן לא רשמי מתוקף תפקידו כיו”ר השדולה לידידות עם סין, ואת הפלסטינים ייצגו יועציו של אבו מאזן, נביל שעת ואחמד מג’דלני.

אף כי סין מחשיבה כיום את הכנס כפריצת דרך (Office of the PRC to the State of Palestine, 2021), בדיעבד דווח כי חלק מהמשתתפים הפלסטינים ניסו להכחיש שהוא התקיים, ואילו בישראל הוא זכה לסיקור רק בקשר לביקורות הרבות כלפי חה”כ בר על שהחמיץ הצבעות מליאה לטובת “טיול מיותר לחו”ל”. שתי המשלחות סירבו לשבת באותו חדר, מסיבת עיתונאים משותפת לא התקיימה, ואפילו תמונות משותפות למשלחות נאסרו לפרסום. בקושי רב הצליחו הסינים לחלץ נייר משותף לפתרון הקיפאון בתהליך המדיני.

בשיחתו השנתית עם אבו מאזן הגדיר ש’י ג’ין-פינג ביולי האחרון את סין והפלסטינים כ”אחים, חברים ושותפים טובים”; אבל גם אם ש’י באמת מאמין לדברים שאמר, כשזה מגיע לעשייה אופרטיבית, יש מעט כיסוי למילים החמות. כל ניסיונות התיווך של סין בסכסוך הישראלי-פלסטיני בשני העשורים האחרונים נכשלו עוד לפני שהתחילו.

לכן יש לשאול, מה מניע את סין להכריז בריש גלי על תוכניות ויוזמות חדשות שבוודאי נועדו לכישלון?

תשובה אפשרית היא שסין ממשיכה להשקיע משאבים לפתרון הסכסוך מתוקף מחויבותה ההיסטורית לפלסטינים, וכמי שרואה את עצמה כמייצגת האינטרסים של הדרום הגלובלי והמדינות המתפתחות. כמו כן, מעמדה של סין כחברה קבועה במועצת הביטחון של האו”ם וכמעצמה עולה מעורר ציפיות כלפיה מבית ומחוץ למעורבות גבוהה יותר בנקודות חמות מסביב לעולם. באותו עניין, יש חוקרים שהעלו את ההשערה שהיא משתמשת ביישוב סכסוכים במזה”ת, שבהם האינטרסים שלה מצומצמים, כמגרש אימונים להזדמנויות חשובות יותר (Sun & Zubir, 2018).

באופן מסורתי, צמרת ההנהגה וחשובי המזרחנים בסין מגדירים את הסכסוך הישראלי-פלסטיני כסוגיית הליבה במזה”ת. אף על פי שהסכמי אברהם הוכיחו אחרת ודחקו עוד יותר את הפלסטינים מסדר היום המדיני, פתרון הסכסוך עדיין נתפס בסין כאחת הדרכים הטובות ביותר להפחתת המתיחות האזורית, וזה מבלי לציין את היוקרה העולמית ופרסי הנובל שנקשרו לצדדים שהיו מעורבים בתהליך השלום.

אומנם סין אינה מושקעת פוליטית וביטחונית במזה”ת כמו ארה”ב ורוסיה, אך בשני העשורים האחרונים הפכה אותה הנוכחות הכלכלית והמסחרית שלה לשחקנית מרכזית. עובדה זו מתחזקת על רקע אירועי האביב הערבי ב-2010 והנזקים הקשים שספגה מהם, והשקת יוזמת החגורה והדרך ב-2013, שהובילו את סין לאמץ גישה פרואקטיבית יותר לאזור ולפתרון סכסוכים.

לבסוף, בהצהרות משותפות לסין ולמדינות ערב ואיראן, התמיכה הפומבית בפלסטינים מצד סין מלווה בדרך כלל בתמיכה של הצד השני במדיניות של סין בטאיוואן, בהונג-קונג ובש’ין-ג’יאנג. נוצרה משוואה סמויה שלפיה תמיכה בפלסטינים והפרות זכויות אדם מצד אחד תזכה לתמיכה ב”ענייני הפנים” והפרות זכויות האדם של הצד השני.

סיכום והמלצות

בעוד שחוקרים אחדים בסין כבר מוכנים להודות ש”לאור ההתפתחויות [במזה”ת] בשני העשורים האחרונים, תהליך השלום בין ישראל לפלסטינים הגיע למבוי סתום” וקוראים לממשלה הסינית לחשוב מחדש על העניין ולאמץ “יוזמות שלום אחרות” (קראו: “הסכמי אברהם”) (Fan, 2020), היא נותרה מחויבת לתהליך אוסלו.

במקום להכיר בשינוי החיובי שמתחולל במזה”ת לאחר הסכמי אברהם, סין ממשיכה להציע חלופות נשכחות חדשות לבקרים שפוגעות בתהליך השלום והנורמליזציה, בבניית מסגרת ביטחונית אמיתית למפרץ ובדיכוי הפונדמנטליזם האסלאמי והטרור של איראן.

שילוב סין ביוזמה האמריקאית הוא בלתי סביר, כשם שלא היינו מצפים מהנשיא ביידן לחתום על מסמך המחייב את ארצות הברית ליוזמת החגורה והדרך. עם זאת, כשזה מגיע למזה”ת, לבייג’ינג ולוושינגטון יש יותר מן המשותף מאשר מחלוקות, החל מהצורך ביציבות ושלום לטובת פיתוח כלכלי ונתיבי שיט ומסחר בטוחים; לשתיהן אינטרס למנוע ייצוא של טרור, אידאולוגיה ונשק ולמנוע מאיראן להצטייד בנשק גרעיני.

חשוב מכך, יוזמת השלום של ממשל טראמפ, Peace to Prosperity, דומה יותר ל”שלום באמצעות פיתוח” הסיני מאשר ל”שלום הליברלי”, בכך שהיא שמה דגש על מימוש הפוטנציאל הכלכלי של האזור כבסיס לפתרון בר קיימא ללא התחייבות פוליטית מוקדמת. כמו יוזמת החגורה והדרך, התוכנית של טראמפ, שלא ברור אם תמשיך תחת ביידן, שואפת לפיתוח באמצעות אינטגרציה כלל-אזורית בתשתיות ומסחר, חיזוק המגזר הפרטי, מערכות החינוך ומשילות המגזר הציבורי תוך הסתמכות על סיוע בינלאומי.

לסין יש יותר עניין לאתגר את המדיניות האמריקאית ולהציג את עצמה כשחקן מרכזי מאשר למלא תפקיד משמעותי בפתרון הסכסוך וביציבות אזורית. הסטטוס-קוו מאפשר לה לפעול בחופשיות יחסית במזה”ת תחת מטריית הביטחון האמריקאית, ואילו הסכמי אברהם המחישו שלהסדר קבע בין ישראל והפלסטינים יש השלכות הולכות ופוחתות לאינטרסים הכלכליים והמדיניים של בייג’ינג ומדינות ערב. במצב כזה של סיכון מוסרי נמוך והון פוליטי גבוה, סין יכולה להרשות לעצמה לתקוע טריז ביוזמות האמריקאיות באמצעות תוכניות חלופיות.

על ישראל להבהיר לצד הסיני שלכל הפחות לא תשתף עימו פעולה ביוזמות שלום ללא מעורבות אמריקאית. בה בעת, עליה לדחוק באמריקאים לקחת את סין בחשבון בתוכניות עתידיות. לדוגמה, מאז שנחתמו הסכמי אברהם הוצפו מחדש יוזמות מספר כמו צינור נפט משותף לישראל ולאיחוד האמירויות, רכבת מהירה בין הים התיכון לאילת, או יוזמת “מסילות לשלום כלכלי אזורי”, רכבת שתחבר בין חיפה למפרץ הפרסי דרך ערב הסעודית במסלול עוקף לתעלת סואץ.

אך עוד קודם לכן, על ישראל להיערך לקראת היוזמות הצפויות של סין במאי הקרוב במועצת הביטחון של האו”ם. ירושלים לא תוכל לבטל את ההצהרות הסיניות או את יוזמת חמש הנקודות שכבר יצאו לפועל, אך באפשרותה, ואף מחובתה, לנסות להשפיע על ההצהרות והמסרים שיתפרסמו בה מול שגריר סין החדש בישראל, כגון ההתייחסות להקפאת הבנייה בהתיישבות או מעמדה של מזרח ירושלים.

בהמשך לכך, צפויים השנה שני אירועים חשובים ביחסי ישראל-סין. ראשית, ועידת החדשנות שמתקיימת במסגרת השותפות המקיפה בחדשנות לישראל וסין צפויה להיערך בסוף השנה בהשתתפות של בכירי ממשלה משני הצדדים; שנית, בינואר 2022 תציינה שתי המדינות 30 שנה לביסוס יחסיהן הדיפלומטיים. שני המופעים יכולים לשמש פלטפורמה סמלית לשינויים מהותיים במדיניות הסינית כלפי הסכסוך, הן במסרים כלפי ישראל, והן ביחס ליוזמות שלום אמריקאיות.

מקורות:

Abb, P. (2018, December 24). China’s emergence as a peacebuilding actor: From ‘peaceful development’ to ‘developmental peace’? Retrieved from University of Nottingham Asia Research Institute: https://theasiadialogue.com/2018/12/24/chinas-emergence-as-a-peacebuilding-actor-from-peaceful-development-to-developmental-peace/

CGTN. (2021, March 30). Wang Yi: China is a long-term, reliable strategic partner of Middle East countries. Retrieved from CGTN: https://news.cgtn.com/news/2021-03-30/Wang-Yi-on-outcomes-of-his-Middle-East-tour-Z3GJ9ssbjW/index.html

Evron, Y. (2015). China’s diplomatic initiatives in the Middle East: the quest for a great-power role in the region. International Relations, 31(2), 125–144. doi:10.1177/0047117815619664

Fan, H. (2020, September 13). Viewing the road to peace in the Middle East from the establishment of diplomatic relations between Bahrain and Israel [cóng bālín yǐsèliè jiànjiāo kànzhòng dōng hépíng zhī lù]. Retrieved from Shanghai Observer: https://www.shobserver.com/staticsg/res/html/web/newsDetail.html?id=289626#top

Fulton, J. (2021, April 1). Mr. Wang goes to the Middle East. Retrieved from Atlantic Council: https://www.atlanticcouncil.org/blogs/menasource/mr-wang-goes-to-the-middle-east/

Gering, T. (2020, November 23). China’s Alternative Vision for the Gulf. Retrieved from Jerusalem Institute for Strategy and Security: https://jiss.org.il/he/gering-chinas-alternative-vision-for-gulf-security/

MoFA . (2021, March 26). Transcript of State Councilor and Foreign Minister Wang Yi’s Exclusive Interview with Al Arabiya. Retrieved from Ministry of Foreign Affairs of the PRC: https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/topics_665678/kjgzbdfyyq/t1864531.shtml

Office of the PRC to the State of Palestine. (2021, April 6). Speech by Guo Wei, Director of the Palestine Office, at the Palestinian Center for Policy and Survey Research . Retrieved from http://www.pschinaoffice.org/chn/zxxx/t1867075.htm

Permanent Mission of the PRC to the UN. (2021, February 26). Remarks by Ambassador Geng Shuang at Security Council VTC on the Situation in the Middle East, including the Palestinian Question. Retrieved from http://chnun.chinamission.org.cn/eng/hyyfy/t1857244.htm

Sun, D., & Zubir, Y. (2018). China’s Participation in Conflict Resolution in the Middle East and North Africa: A Case of QuasiMediation Diplomacy? Journal of Contemporary China, 224–243. doi:10.1080/10670564.2018.1389019


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: Bigstock/Freepik/Illustration