JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

אלוף משנה (מיל') ד"ר ערן לרמן

סגן נשיא מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.

מר רוברט יואל סילברמן

מר רוברט יואל סילברמן

לשעבר דיפלומט אמריקאי. מרצה במרכז האקדמי שלם.

על ישראל להיערך "ליום שאחרי", גם בכל הנוגע לרובדי התשתית של יחסיה המיוחדים עם ארה"ב. אילוצים תקציביים דרמטיים; טלטלה פוליטית אפשרית; שינויים בעדיפויות האסטרטגיות; שסע מעמיק עם יהדות ארה"ב – כל אלה מחייבים את ממשלת ישראל הנכנסת להתמקד ביסודות היחסים המיוחדים, ולנהל את החלטותיה בסוגיות אסטרטגיות, כולל החלת הריבונות, מתוך תשומת לב יתרה למגמות המסתמנות בזירה האמריקנית.

משבר הקורונה צובר תאוצה בארה"ב – בהיקפים העולים בהרבה על אלו שהיינו עדים להם בסין – ומדביקים במהירות אף את מה שאירע באירופה. גם אם מסתמנת תפנית חיובית באופק, הזעזוע יהיה עמוק. את ממדי השינוי הכלכלי קשה עדיין להעריך, כאשר מיליונים מצטרפים מדי שבוע למעגל האבטלה. בכמה היבטים משמעותיים, השלכותיו של המשבר מטילות את צילן לא רק על עתיד המערכת הפוליטית האמריקנית, על תפיסות היסוד האסטרטגיות של ארה"ב ועל מרכיבים מבניים של כלכלתה (ושל המערכת הגלובלית), אלא גם על עמודי התווך של היחסים המיוחדים בין ארה"ב לישראל.

הממד התקציבי: העלות מרחיקת הלכת של ההשבתה המשקית הנרחבת כבר תורגמה לחבילת תמריץ בהיקף חסר תקדים (2 טריליון דולר), ועוד היד נטויה. קשה לדעת מה תגרום הגדלה ניכרת בחוב הלאומי לכלכלה שעודנה הגדולה בעולם. הממשל הפדרלי התמודד עוד קודם לכן עם יחס חוב-תוצר שהגיע לרמה מסוכנת (107% ברבעון האחרון של 2019). בין היתר, פירוש הדבר הוא שגם בשיעורי ריבית נמוכים מאוד, חלק עצום של התקציב הפדרלי יוקדש לפירעון חובות קודמים, והמרחב הנתון לשיקול דעתם של הממשל והקונגרס הולך ומצטמצם. בנסיבות אלה, אין להוציא מכלל חשבון כי במסגרת הניסיונות לייצב את המערכת הכלכלית בחלוף המשבר יסתמן לחץ גובר ברמת השטח על הממשל והקונגרס לקצץ – בשנות התקציב הקרובות – "בכל מה שאינו הכרחי". סיוע החוץ, שלהוציא את ישראל וידידיה אין לו בסיס תמיכה פוליטי בציבור, אינו סעיף גדול מאוד – כלל ההוצאה על מדיניות החוץ ("פרק 150" בתקציב), שכמחציתה היא בדמות כספי סיוע, היא פחות מאחוז אחד של התקציב הפדרלי (הצעת הנשיא לתקציב 2021 הייתה כמעט חמישה טריליון דולר, מהם כ-40 מיליארד דולר למדיניות חוץ). עם זאת, הוא עלול להיות טרף ללחצים פוליטיים, ועל ישראל יהיה לצאת מ"תחום הנוחות" שבו פעלה בשנים האחרונות ולהיאבק, על בסיס דו-מפלגתי איתן, לשימור הסיוע הביטחוני (3.8 מיליארד בממוצע שנתי). הסיכויים לכך טובים, בשל ההתחייבות הרב-שנתית של הממשל (הקודם!) בנושא; אך לא יהיה זה נכון להתייחס לכך כמובן מאליו. ייתכן שידידי ישראל יידרשו למאמץ לאשר זאת, באווירה פוליטית מקוטבת, גם אם דעת הקהל בארה"ב עדיין נוטה ברובה לטובת ישראל.

מעמד הנשיא: קשה לומר דברים ברורים, בשלב זה (מעבר לסברות כרס ו"תחושות"), באשר להשפעת המשבר על הלכי הרוח הציבוריים בארה"ב לקראת בחירות 2020. מחד גיסא, בחוגים רחבים – ומטבע הדברים ב"בסיס" הציבורי הרחב שהנשיא טראמפ עדיין נשען עליו – הנטייה הטבעית היא "לא להחליף מפקד בעיצומו של הקרב", והקרב עדיין רחוק מסיומו, הן בהיבט הרפואי ובוודאי בהיבט הכלכלי. מאידך גיסא, נשמעת – במיוחד בתקשורת הממוסדת, הרוחשת לנשיא איבה – ביקורת חריפה על התנהלותו, בייחוד בשלבים הראשונים של המשבר, ועל נכונותו להסתמך על עצתם של גורמים לא מקצועיים בסוגיות כמו הטיפול התרופתי בסימפטומים של המחלה. למאורעות השבועות הקרובים תהיה אפוא השפעה פוליטית שקשה לחזותה מראש באשר ליחס כלפי הנשיא, שיקרין הן על הבחירות לנשיאות עצמן והן על הרכב הקונגרס ה-117, שייבחר גם הוא ב-3 בנובמבר 2020 (דחייה של מועד הבחירות – דבר שלא אירע מעולם, גם בעת מלחמת האזרחים ומלחמת העולם השנייה – מחייבת תיקון חוקתי שקשה לראות כיצד ניתן ליישמו).

מה ישפיע בנובמבר? מעבר לשאלות הנוגעות לטראמפ, אישית, מתחדדות כבר עתה השאלות לגבי סדר היום של הבחירות. ראוי לזכור שלסוגיות הנוגעות לאזורנו, על אף האהדה העמוקה של חוגים רחבים בארה"ב כלפי ישראל (ומנגד, עוינותו של מיעוט רדיקלי אך קולני) תהיה השפעה זעומה בלבד על תוצאות הבחירות, בוודאי הפעם. המצביעים האמריקנים יפנו מבטם פנימה. לא (רק) ההתבוננות לאחור על הטיפול במגפה היא שתעצב את השיח הפוליטי, אלא גם – ואף בעיקר – הצורך הדוחק לחלץ את הכלכלה האמריקנית (והעולמית, שגם למצבה יש השלכה מרחיקת לכת על עתיד התעשייה והמגזר הפיננסי בארה"ב) מן השפל העמוק ביותר מאז שנות ה-30' של המאה הקודמת. משקל מכריע עשוי להיות לציפיותיהם ודרישותיהם של מיליוני מובטלים, המבקשים לחזור לשוק העבודה. בנסיבות אלה, תיתכן פנייה למנהיגות שתיתפס כבעלת יכולת ועתירת ניסיון – בהעדפה על פני דמויות פופוליסטיות וכריזמטיות. שיקול זה כבר נתן את אותותיו בתפנית המפתיעה שחולל משבר הקורונה במירוץ למועמדות המפלגה הדמוקרטית. נראה כי זו הסיבה העיקרית לכך שסגן הנשיא לשעבר, ג'ו ביידן, הבטיח בפועל את מועמדותו לנשיאות, ומסע הבחירות של המועמד הרדיקלי, ברני סנדרס, קרס מוקדם מן הצפוי. ביידן מוכר בישראל כידיד, אך יש בסיס לחשש כי אף על פי שגבר בצורה משכנעת על נציגי המחנה ה"פרוגרסיבי" הוא ימצא את עצמו נתון ללחצים גוברים מצד זה של המפה הפנים-מפלגתית, כולל בהקשר הישראלי (והאיראני). כבר עתה צריכה עמדתו של ביידן בשאלת ההקלה בסנקציות על איראן להיות אות אזהרה באשר לאוריינטציה של הדמוקרטים, וכך גם ההצהרות על כוונתו להגיע למצע משותף עם סנדרס ומחנהו.

שמירה על איזון: נדרש אפוא ניווט זהיר, שקול ואחראי של מדיניות ישראל מול הזירה האמריקנית, ועין פקוחה לא רק לבחירות לנשיאות אלא גם מול המאזן המפלגתי והפנים-סיעתי בשני בתי הקונגרס. יש אומנם סיבות טובות לאהדה שרבים מאוד בישראל חשים כלפי הממשל הנוכחי, שתמיכתו בעמדות היסוד של ישראל בסוגיות קריטיות, כולל ירושלים, הגולן, המתווה למו"מ עם הצד הפלסטיני ומעל לכול העמידה מול איראן, הייתה בגדר תרומה חיונית לעתידנו. יחד עם זאת, הימור ישראלי ברור ובוטה מדי על צד אחד בדרמה הפוליטית, בנסיבות של חוסר ודאות קיצונית, עלול להתברר כמיקח טעות. בנסיבות אלה נדרשת הכנה קפדנית – הן מול הממשל והן מול בסיס התמיכה הפוליטי של ישראל בציבור ובקונגרס – של הצעדים שבכוונת ממשלת ישראל לנקוט ברוח תוכנית הנשיא, כולל החלת ריבונות בבקעת הירדן.

אחים מעבר לים: בין היתר, זה הזמן לשוב ולתת את הדעת על הלכי הרוח ארוכי הטווח בקרב יהדות ארה"ב. חותמו של המשבר ניכר בה היטב: שיעור הקורבנות בשורותיה גבוה מן הממוצע הארצי, ובתוך כך היא נחשפת לגילויים של אנטישמיות בוטה על רקע המשבר, ולתאוריות קונספירציה שונות ומשונות הנלוות לו (נכון לציין כי הקהילות הסיניות והאסייניות נפגעו עוד יותר; אך יש בארה"ב אלמנטים נאציים קיצוניים שבעידן של פכפוך רעל ברשתות החברתיות שבים ונותנים ביטוי לטענות אנטישמיות של "הרעלת בארות", שלכאורה כבר היו אמורות לעבור מן העולם). המתח ביחסים בין ישראל לבין חלקים גדולים מן הקהילה עלול, בנסיבות אלה, לגרום נזק של ממש. עוד לפני המשבר, ניכר היה ששכבה רחבה בקהילה נרגזת ונסערת נוכח ההזדהות הישראלית עם הנשיא, ויש להניח כי מאז הזעם רק גבר (בייחוד בחוגים ליברליים, הפוסלים מכול וכול את עמדותיו של טראמפ ואת התנהלותו). גם אם לא כל מחלוקת עם חוגים רחבים אלה ביהדות ארה"ב ניתנת לפתרון, יש לעשות ככל הניתן להימנע מהעמקת הקרע. עומדת בעינה חשיבותו של מאמץ יזום – משני הצדדים – להתמודדות עם סיבות היסוד המבניות המבדילות בין יהדות ארה"ב לישראל, כולל מעמד החרדים בארץ, סיבות שרק הובלטו הן במשבר הקורונה עצמו והן במאבק הפוליטי החריף שישראל עדיין נתונה בו. בהיעדר טיפול אינטנסיבי וממוקד בנושא יש יסוד לחשש מפני התרחקות גוברת, ולצד פגיעה מסוימת בהיענות של תורמים אמריקניים לצרכיה הספציפיים של ישראל, הצפויה ממילא בעידן של חוסר ודאות כלכלית, יתעורר גם קושי בבניית הגשרים הנדרשים עם צידה השני של המפה הפוליטית האמריקנית. יידרשו מאמצים שיטתיים, בדרג העליון, להקהות מעוקצה של מתיחות זו, לכונן אפיקי הידברות, ולשקם את התחושה של שותפות גורל.

סדרי עדיפויות: יש להביא בחשבון שסדרי העדיפויות האסטרטגיים של ארה"ב ישתנו גם הם, אולי באורח דרמטי. המשבר המחיש את מרכזיותם של איומים גלובליים – מגפות, שינויי אקלים, תנועות אוכלוסין חוצות גבולות ועוד – שמילאו עד כה תפקיד משני במפת האינטרסים הלאומיים. האפשרות של מגפה פנדמית אומנם הוזכרה במסמכי "אסטרטגיית הביטחון הלאומי" (NSS) של אובמה ב-2015 ושל טראמפ ב-2017, אך לא יוחסה לה חשיבות מספקת; מקומן של משימות אלה בסדר העדיפויות צפוי לעלות כעת בתלילות רבה ביחס לאיומי הייחוס המסורתיים. בה בעת תתעצמנה גם מגמות שכבר הסתמנו לפני המשבר, ונראה כי לצד קולות הקוראים להעמקת שיתוף הפעולה הבינלאומי תגברנה בעיקר הקריאות להסתגרות ולהשבת יכולות ייצור "הביתה". גם למערכת היחסים המורכבת עם סין – שבמהלך המשבר רק התחדדה חשיבותה, בין אם היא נתפסת כאיום אסטרטגי הפועל ממניעים זדוניים ובין אם היא מצטיירת כשותפה חיונית במאבק נגד המגפה, ולמעשה בו-בזמן גם זה וגם זו – תהיה בעתיד הנראה לעין עדיפות ברורה על פני שיקולים הנובעים מנוכחות ארה"ב במפרץ הפרסי או במזרח הים התיכון, ואף מיחסיה עם ישראל. התכנסות פנימה של ארה"ב ויציאה הדרגתית מהמזרח התיכון אומנם הופכת את ישראל לבעלת ברית חשובה יותר, ועשויה לתת לה חופש פעולה רב יותר, אך גם לכך יש להיערך בראייה צופה פני עתיד.

שינוי אוריינטציה מול תמורות במשק האנרגיה: משבר הקורונה, בשלביו הראשונים, הוליד צניחה דרמטית במחירי האנרגיה, שסעודיה רק תרמה להחרפתה בשל מאבק על השווקים (ומשיקולים נוספים, כמו הגברת הלחץ על איראן).היתה לכך השפעה ישירה על יחסי ארה"ב עם הסעודים. הנשיא טראמפ אומנם הביע תקווה שרוסיה וסעודיה, שנקלעו לעימות חזיתי, תמצאנה דרך ליישב את המחלוקת שפגעה משמעותית גם בכלכלת ארה"ב (שהפכה בעשור האחרון ליצרנית האנרגיה הגדולה ביותר בעולם, ויצואנית משמעותית. בדרג שמתחתיו, משרד האנרגיה של ארה"ב היה בוטה הרבה יותר ולא הסתיר את תסכולו מן ההתנהלות הסעודית. בסופו של דבר, לעמדות ארה"ב היה כנראה משקל מכריע בהחלטת מדינות OPEC להקטין את התפוקה ב-10 מיליון חביות ביום – החלטה שהניבה גם שינוי חיובי בשוק המניות. עם זאת, המשקעים שהותיר האירוע לא יעלמו במהרה. כאשר האמריקנים מיישרים קו עם רוסיה מול סעודיה בסוגיה אסטרטגית (ושר האנרגיה, דן ברואייט, מתאם מהלכים עם עמיתו הרוסי, אלכסנדר נובאק), יש בכך כדי להעיד שהמשבר שינה במידת מה את כללי המשחק, שבמסגרתם נתן טראמפ מקום של כבוד לאינטרסים של בעלי בריתו הסעודים (לאחר שנים של מתח גלוי בין וושינגטון לריאצ' בימי אובמה). נותר לראות מה תהיה השפעתם של שינויים אלה על מדיניותה הכוללת של ארה"ב באזור, ועל הנטייה –  שהסתמנה בעשור האחרון-  לצמצם התחייבויות במזה"ת.

איראן: לא ברור גם אם בצל המשבר תמשיך להחריף המתיחות בין וושינגטון לטהראן, על רקע הפיגועים הנקודתיים אך המדממים בעיראק, או שמא תגרום המצוקה ההומניטרית באיראן, והקריסה הכלכלית עקב הסנקציות ונפילת המחירים, דווקא לחיפוש אחר נקודות מפגש. בעידן של טלטלות פוטנציאליות (וניהול משברים הנושא לעיתים אופי בלתי עקבי), חשוב לישראל לבנות כלים מדיניים מתאימים, מול הממשל והקונגרס גם יחד, כדי לוודא שהתמורות במדיניות ארה"ב לא תפגענה באינטרסים חיוניים של מדינת ישראל, ולשמר גם את החופש לפעול עצמאית בעת הצורך – אם תסתמן תפנית מסוכנת בארה"ב לעבר הידברות עם המשטר בטהראן.

******

לא יהיה זה נכון, בשלב זה של ההתפתחויות, לתרגם דאגות והתבוננויות כלליות אלה לכדי המלצות קונקרטיות ומפורטות לפעולה, מול מציאות דינמית המשתנה במהירות. עיקר מאמציה של כל ממשלה בישראל, בשבועות שלאחר הקמתה, יוקדש ממילא להתמודדות חזיתית עם השלכותיו הכלכליות והחברתיות של המשבר מבית. היא תצטרך להיות דרוכה גם לאפשרות של עלייה במתיחות האזורית, לאחר תקופה של שקט יחסי, ובעיקר להיערך לאפשרות של עימות חזיתי עם תוכנית הגרעין האיראנית, כשלא מסמנת כל נכונות בטהראן לבלום אותה.

עם זאת, על הנהגת המדינה לגלות עירנות ורגישות מיוחדות גם לנוכח ההתפתחויות בארה"ב. לא יהיה זה נכון להמשיך ולהניח כי מה שהיה הוא שיהיה. הדרג המדיני העליון, בעזרת כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים ובניהול שוטף של המל"ל, צריך להכין בהקדם את הקרקע למערכה רב-ממדית ומורכבת לשימור היחסים המיוחדים ולביצור יסודותיהם, הן מול האתגרים המיידיים והן בראייה ארוכת הטווח. מטבע הדברים משימה זו חייבת להיות בין העדיפויות הראשונות בשלבי היציאה המדורגת מן המיקוד המשברי, וההיערכות לקראת "היום שאחרי".


סדרת הפרסומים "ניירות עמדה" מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה:Bigstock

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *