שלושה ימים בלבד לפני שנהרג בתקיפה ישראלית בצנעא צולם שר העבודה והרווחה של החות'ים, סמיר באג'עלה, מחלק סיוע שסופק על ידי נציבות האו״ם לפליטים (UNHCR). לא מדובר באירוע חריג, אלא בחלק מדפוס עקבי של גנבה והסטת סיוע מצד משטר החות'ים. אומנם חטיפות ומעצרים של עובדים הומניטריים בידי לוחמי המיליציה נותרו תופעה שכיחה, אך לרוב סחיטת המשאבים אינה נעשית באיומי נשק. במקום זאת, ההטיה מתבצעת דרך שכבות של מנגנונים בירוקרטיים המאפשרים למשטר ולבעלי בריתו לגרוף או לנתב מחדש את הסיוע בהיקפים עצומים. ריכוז תהליך ההסטה בצמרת הוכיח את עצמו כיעיל בהרבה מניסיון לסחוט נהנים בודדים לאחר שהסיוע מחלחל מטה. עם התגברות המודעות בקהילייה הבינלאומית, נראה כי גם החות'ים וגם מערכת האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים (INGOs) עברו לשחק ב״משחק כיסאות מוזיקליים״, כלומר החלפת עמדות ותפקידים, שמטרתו לשמר מערכת יחסים מסוכנת אך גם הדדית ומועילה.
על אף התחייבויות חוזרות ונשנות מצד האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים (INGOs) לקידום רפורמות, נדמה כי ההתקדמות בצמצום הסיכון להסטת סיוע באזורים שבשליטת החות׳ים בתימן הייתה מוגבלת ביותר. כישלון זה מעורר שאלות כבדות משקל באשר ליכולת לנהל חלוקת סיוע אפקטיבית באזורים כמו רצועת עזה כל עוד ארגון טרור הנתמך בידי איראן, חמאס, שולט בשטח.
בטרם נבחן את האופן שבו השתנה מרחב הפעולה ההומניטרי בתימן, הכרחי להציג את האופן שבו פעלה המערכת בעשור האחרון באזורים שבשליטת החות׳ים. בפועל, כלל פעולות הסיוע בתחומים אלו הועמד תחת חסותה של "המועצה העליונה לניהול ותיאום עניינים הומניטריים" (SCMCHA) או של גופים קודמים לה. מועצה זו דאגה לכך שכל פעילות הומניטרית בצפון תימן תשרת את האינטרסים של המשטר: היא הפנתה משאבים לנאמנים ואף למשרדי ממשלה חות׳יים, מכרה סיוע בשוק השחור לצורך הפקת רווחים, ופיקחה בקפדנות על קבלנים מקומיים שהיו מעורבים בחלוקת הסיוע – כדי למנוע חשיפה של מנגנוני ההסטה. במישור הפוליטי-ארגוני, המועצה נוהלה לאחרונה בידי נאמנים חות׳יים ותיקים וקיצוניים, אחמד חאמד ועבד אלמוחסן טווס, תוך הישענות על כוח הכפייה של מנגנון הביטחון והמודיעין (SIS) של המשטר כדי להבטיח ציות מלא.
בין השנים 2014 ל-2024 הוזרמו עשרות מיליארדי דולרים לפרויקטים של סיוע הומניטרי בתימן. מרבית הסיוע נותב לאזורים שבשליטת החות'ים, בהיותם מאכלסים את רוב אוכלוסיית המדינה. ארגוני הסיוע הציגו דרישות מימון הולכות וגדלות כדרך היחידה למנוע קטסטרופה הומניטרית בתימן. אולם בעומקם של חלק מהדוחות הפנימיים שלהם טמון נתון מטריד: רובם המוחלט של הארגונים המרכזיים שפעלו להעברת הסיוע לצפון תימן לא ידעו בפועל מי הם מקבלי הסיוע. רבים מהם תיעדו, לעיתים תוך טשטוש כלפי הציבור, כי מערכות הבקרה וההערכה שלהם עצמן כשלו.
כדי לפצות על כשל זה אימצו הארגונים מדד גס להצגת פעילותם בפני הציבור. אם נשלח סיוע בהיקף המספיק ל-10 מיליון אנשים, נטען כי 10 מיליון אנשים אכן קיבלו אותו. במקביל הוצגה תמונה מלאכותית של דיוק בפרטים, כאשר למשל תוכנית המזון העולמית (WFP) דיווחה כי סייעה ל-2,293,356 אנשים עם מוגבלויות בשנת 2023, נתון שהארגון עצמו אינו מסוגל לאמת ואף לא בקירוב של סדרי גודל. אין מדובר בפרט טכני, אלא בשאלה מהותית. כמויות עצומות של סיוע מוסטות ומשמשות לחיזוק המשטר החות'י האכזרי, שאיננו מסייע לתושבי תימן אלא מבטיח את המשך דיכוים תחת שלטון קלפטוקרטי וטוטליטרי.
בשנים האחרונות נמצא הסיוע ההומניטרי בתימן תחת ביקורת גוברת מכמה סיבות. ראשית, מתקפות החות'ים על הספנות הבינלאומית ועל ישראל מאז 2023 משכו תשומת לב עולמית מוגברת לקבוצה ולמשאביה המשמשים למימון מכונת המלחמה שלה. שנית, החשיפות בדבר הקשרים בין חמאס לבין אונר״א, שהעידו כי ארגון הטרור השתלט למעשה על הסוכנות, עוררו דאגות רחבות יותר באשר לפעילות האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים בשטחים הנתונים לשליטת ארגוני טרור הנתמכים בידי איראן. שלישית, המנטרה המתמשכת של האו״ם וארגוני הסיוע כי תימן נמצאת ״על סף קריסה״ אלא אם כן יוזרמו אליה מיידית מיליארדי דולרים תרמה לא רק לעייפות תורמים, אלא גם לחשדנות באשר ליעילות השימוש במיליארדים שכבר הוקצו בשנים הקודמות.
החשדות אכן נמצאו מבוססים, שכן הסטת הסיוע בידי החות'ים הייתה נרחבת. חלק מהמקרים החמורים ביותר כללו גופים מסונפים לאו״ם שביצעו רכש ישירות עבור המועצה העליונה לניהול ותיאום עניינים הומניטריים (SCMCHA), הגוף החות'י עצמו שעמד מאחורי ארגון ההסטה. במקרים אחרים שילם האו״ם משכורות מופרזות לבכירים חות'יים, ככל הנראה כדי לשמר את מעט ה״גישה״ שנדרשה לצורך הצדקת המשך המימון. מערכות ההערכה והבקרה הועברו במיקור חוץ לארגונים מקומיים כדי ליצור רושם כאילו ננקטו צעדים לצמצום הכשלים, וכדי להרחיק את האו״ם וארגוני הסיוע מהבעיות הכרוכות בהיעדר פיקוח על חלוקת הסיוע. בדיעבד, התוצאה הייתה צפויה: הזרמת משאבים למדינה מושחתת וכושלת, דרך אזורים שנמצאים בשליטת ארגון טרור טוטליטרי, ובניהול ארגונים שלא נשאו בסיכון ממשי, הייתה מתכון כמעט ודאי לכישלון.
במהלך שנת 2023 ניסו החות'ים ותוכנית המזון העולמית (WFP) לנהל משא ומתן על שינוי יעדי הסיוע במסגרת תוכנית הסיוע הכללית במזון (GFA) באזורים שבשליטת החות'ים, אך לא הצליחו להגיע להסדר. כישלון זה נבע ככל הנראה מהעימות בין האינטרסים המנוגדים שלהם: בעוד ה-WFP ביקש להאכיל את האוכלוסיות הנזקקות ביותר בתימן, החות'ים ביקשו להעניק את הסיוע בראש ובראשונה לנאמניהם. בדצמבר 2023 הודיע ה-WFP כי הוא משעה את פעילות ה-GFA בצפון תימן, תוך שהוא מציין "מימון מוגבל והיעדר הסכם עם השלטונות [החות'יים]". ההחלטה הייתה בעלת משמעות רבה, שכן WFP היווה את הפעילות הגדולה ביותר של האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים בתימן, ו-GFA הייתה תוכנית הדגל שלו, שהעבירה מדי שנה בין חצי מיליארד למיליארד דולר לאזורים שבשליטת החות'ים בלבד. ראוי לציין כי אף ש-WFP נאלץ לצמצם את הסיוע משום שהחות'ים סירבו לאפשר חלוקה חופשית לתימנים העניים ביותר, סוכנויות האו״ם וארגוני הסיוע נמנעו מלהטיל עליהם אשמה בפומבי. שתיקה זו קשה ליישוב עם הצהרותיו הקודמות של מזכ"ל האו״ם, שהדגיש כי הסיוע ההומניטרי לתימן עשוי להיות "ההבדל בין חיים למוות".
ראוי לציין כי אין זו הפעם הראשונה שבה תוכנית המזון העולמית (WFP) משעה את פעילותה באזורים שבשליטת החות'ים במחאה על התערבותם בחלוקת הסיוע. צעד דומה התרחש בקיץ 2019, כאשר הפעילות בצנעא הושעתה למשך חודשיים. החלוקה חודשה רק לאחר שהחות'ים הסכימו לכאורה לאפשר פיקוח מוגבר מצד האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים במטרה לצמצם את ההסטה. בפועל, ההסכם השפיע במידה מועטת בלבד, והסטת סיוע רחבת היקף נמשכה בשנים שלאחר מכן. מעניין לציין כי חודשים ספורים לאחר מכן, בנובמבר 2019, שינה ארגון NAMCHA את שמו ל-SCMCHA, צעד שנראה כניסיון להתנער מהמטען התדמיתי שנקשר לתפקידו בהסטת הסיוע.
בשנת 2024, שנה לאחר שתוכנית המזון העולמית (WFP) השעתה את תוכנית הסיוע הכללית במזון (GFA) באזורים שבשליטת החות'ים, התפתחו אירועים שהזכירו את משבר 2019. על פי הדו"ח השנתי שלה, ביולי-אוגוסט יזמה WFP "מבצע חירום מהיר אד-הוק (RER) שנועד להקל על ההשלכות החמורות ביותר של ההשעיה, ושימש כהוכחת היתכנות לסיוע במזון ממוקד גאוגרפית בהיקף רחב, כמו גם לאסטרטגיית הפיקוח המוגברת של WFP באזורים שבשליטת החות'ים." באוקטובר 2024 שינו החות'ים את המנגנון האחראי על הסטת הסיוע באמצעות פירוק SCMCHA והעברת סמכויותיו למשרד החוץ ומשרד העבודה והרווחה של המשטר, שני גופים בלתי מוכרים ברמה הבינלאומית. שבועות ספורים לפני המהלך מונה עבד אלאחד אבו ראס, בכיר במודיעין החות'י, לתפקיד סגן שר החוץ. שינוי זה לווה לכאורה ברפורמות בירוקרטיות שמטרתן לצמצם את הנראות הישירה של החות'ים במערכת חלוקת הסיוע. כך, למשל, במקום לדרוש מקבלנים מקומיים להירשם ב-SCMCHA, התקנה החדשה מחייבת אותם להחזיק מטה בצנעא, צעד המאפשר בפועל פיקוח ושליטה מצד החות'ים. כצפוי, בנובמבר 2024 הודיעה WFP כי "חידשה את חלוקת הסיוע הסדירה במזון באזורים שבשליטת החות'ים, שבהם מתגוררים כמעט שלושה רבעים מהאוכלוסייה הסובלת מחוסר ביטחון תזונתי."
אולם לא היה זה תחילתו של פרק שיתופי יותר בין האו״ם וארגוני הסיוע הבינלאומיים לבין שלטונות החות'ים. מדובר היה למעשה בחידוש ההזדמנויות של החות'ים לסחוט את הארגונים ההומניטריים ולהפיק מהם משאבים. סימני האזהרה היו ברורים: גם כאשר WFP חידשה והרחיבה את חלוקת המזון, כוחות חות'יים המשיכו לפשוט על משרדי האו״ם ולעצור אנשי צוות. בתוך חודשיים מהודעת WFP על חידוש חלוקת הסיוע הסדירה במזון, החות'ים לא רק שלא שחררו את עובדי האו״ם וארגוני הסיוע שכבר הוחזקו במעצר, אלא גם חטפו אנשי צוות נוספים. בחודש שלאחר מכן מת עובד WFP במעצר חות'י, ותגובתה הראשונית של WFP נמנעה מלנקוב במשטר האחראי. חודשיים לאחר מכן פשטו לוחמים חות'יים על מחסני WFP במחוז סעדה ובזזו ציוד בשווי מיליוני דולרים. בתגובה הודיעה WFP כי תשעה את פעילות הסיוע בסעדה ותפסיק משלוחי מזון נוספים לאזורים שבשליטת החות'ים.
נכון לעכשיו, לא ברור באיזו מידה הרפורמות והתגובות שהצהירה עליהן תוכנית המזון העולמית (WFP) ביחס להפרות מצד החות'ים עדיין מיושמות, ומהי השפעתן על הבעיה של הסטת הסיוע המתמשכת. לציבור כמעט ואין שקיפות בנוגע לאופן שבו WFP מנהלת את תקציבה העצום בתימן; הביקורת הפומבית האחרונה שפורסמה נוגעת לשנת 2021 בלבד. היעדר השקיפות בולט במיוחד לנוכח השינויים המשמעותיים שלטענת WFP יושמו בעקבות תוכנית הפיילוט ב-2024 שנועדה לשנות את יעדי הסיוע. סביר יותר להניח כי מדובר בהצהרות ריקות מתוכן, המשקפות עשור של הבטחות לשיפור מנגנוני ההערכה והפיקוח על חלוקת הסיוע בצפון תימן, תוך כישלון עקבי במימושן, על אף המשאבים העצומים שעמדו לרשות WFP.
ובכל זאת, תוכנית המזון העולמית (WFP) ממשיכה לדרוש תרומות נוספות תוך שהיא מזהירה כי ללא תמיכה נוספת "חייהם של עוד תימנים יהיו בסכנה". תורמים פוטנציאליים ל-WFP ולארגונים נוספים הפועלים בתימן ללא פיקוח או שקיפות ראויים צריכים להבין כי בהיעדר מנגנוני בקרה אפקטיביים, תרומותיהם עלולות להיות מוסטות בידי החות'ים לשם רכישת נשק שישמש להרג תימנים, לתקיפת ספנים בים האדום או לפגיעה בישראל. גרוע מכך, על בסיס מסמכי רכש עדכניים של האו״ם, ייתכן ש-WFP פשוט מעביר את כספי התורמים ישירות לגורמים חות'יים בתמורה לדלק המיובא דרך נמל חודידה שבשליטת החות׳ים.
לאחר יותר מעשור שבו נכשלה תוכנית המזון העולמית (WFP) בהעברת סיוע מאומת לתושבי תימן ובהצגת מצג שווא של פעילותה בפני הציבור, נראה כי סבב הרפורמות האחרון משקף פחות שינוי אמיתי ויותר משחק של "כיסאות מוזיקליים" שמטרתו להסתיר את הבעיה המתמשכת של הסטת הסיוע במקום להתמודד עימה. משאבים אלה אינם מגיעים לאזרחים התימנים הנואשים לסיוע, אלא הופכים תחת שליטת החות'ים לכלי מרכזי למנוף על האוכלוסייה בתקופה שבה כלכלת צפון תימן נמצאת בקריסה. המציאות הטרגית היא שהמשך המימון לפעילויות כמו "העברות משאבים בלתי מותנות" של תוכנית המזון העולמית (WFP) באזורים שבשליטת החות'ים איננו רק השקעה גרועה, אלא מדיניות המנציחה איום על הביטחון העולמי.
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
