במסגרת המהלכים הרחבים הנדרשים לבניין הכוח ולהתוויה מחדש של תפיסת הביטחון – כפי שהוצעו במאמרו של פרופ' אפרים ענבר, "השינויים העיקריים הנחוצים בתפיסת הביטחון של ישראל" – נדרשת גם בחינה מחדש, ברמת החשיבה על יעדי-העל והתכנון לטווח ארוך, של מערכת היחסים הביטחוניים עם ארה"ב, וההסתמכות על הסיוע האמריקני במתכונתו הנוכחית. על מקבלי ההחלטות בישראל לתת את הדעת על משמעויות השילוב בין ארבע מגמות המסתמנות במדיניות האמריקנית: קיצוצים עמוקים בתקציב ההגנה, ברוח תפיסות היסוד של "ממשלה קטנה יותר"; בה בעת, חתירה להאצת התחרות הטכנולוגית החריפה עם סין (איום הייחוס העיקרי של ארה"ב), בין היתר בתחומי ההגנה נגד טילים, ההתמודדות עם כטב"מים, סייבר ו-AI; יחס פוליטי עוין מצד מחנה ה-MAGA במפלגה הרפובליקנית, כמו גם מצד חוגים בשמאל הפרוגרסיבי, כלפי סיוע החוץ בכלל והסיוע לישראל בפרט; ואיתותי הממשל לגבי מידה פחותה של מחויבות לנאט"ו (לצד יחס פייסני כלפי פוטין), שכבר חוללו תפנית חדה ביחסן של מדינות אירופה לסוגיות ההתחמשות ובניין הכוח, בהיקפים הנאמדים במאות מיליארדי יורו.
ישראל תידרש בכל מקרה להרחיב באופן דרמטי את יכולות הייצור העצמי שלה. יתרה מזאת. צירוף מגמות זה מצביע על הצורך להתוות באופן הדרגתי וזהיר מעבר מבסיס הסיוע, מה שמוגדר בארה"ב כ-FMF (מימון לרכש צבאי זר), לדגם של שיתופי פעולה טכנולוגיים בהיקף נרחב, שיקנו לישראל אחיזה בפרויקטים מרכזיים של מערכת הביטחון האמריקנית. זאת, אולי כבר לקראת הדיונים המקדמיים, בתוך מערכת הביטחון וברמת המל"ל, ובהמשך במגעים מול ארה"ב, על מזכר ההבנה (MOU) העשר-שנתי הבא, שיצטרך להיות מסוכם עם ממשל טראמפ במהלך השנתיים הקרובות. מסלול הפיתוח והמימון של "החץ" לדורותיו, שנוהל מול משרד ההגנה ולא מתקציבי סיוע החוץ, מסמן דגם אפשרי לכך. מתכונת זו גם תאפשר לתעשיות הביטחוניות הישראליות, שצריכות להיות שותפות להתוויית המהלך בראייה האסטרטגית, להתמקם באופן אפקטיבי מול הביקוש האירופי והגלובלי הגובר, כשותפות של התעשיות האמריקניות ולא כמתחרות שלהן.
ההיערכות למו"מ על מזכר ההבנה הבא
מאז 1 באוקטובר 2018 – המועד שבו התחילה שנת התקציב (FY) האמריקנית 2019 – מתנהל הסיוע האמריקני לישראל במסגרת הסכם ההבנות העשר-שנתי – MOU – שנחתם עם ממשל אובמה ב-2016. על פי הסכם זה, שהיקפו הכולל 38 מיליארד דולר, ישראל מקבלת 3.3 מיליארד דולר בשנה במימון לרכש מארה"ב (בממוצע, כך שיש גמישות מסוימות בהצטיידות על פני כל התקופה), מה שמוגדר בחקיקת התקציב האמריקנית כ"מימון לרכש צבאי זר" (Foreign Military Financing), וכמו כן 500 מיליון דולר בשנה לפיתוח והצטיידות בתחום ההגנה נגד טילים (ספציפית ל"כיפת ברזל"). בנוסף לכך, בשנים האחרונות נשענה ישראל גם על היקפי הסיוע המיוחד למימון הוצאות מלחמת "חרבות ברזל", וחבילת סיוע מיוחד קודמת למימון ההצטיידות של "כיפת ברזל" בעקבות מבצע "שומר החומות".
התבנית העשר-שנתית של מזכרי ההבנה, שהמירה את הדפוס של הסכמות שנתיות עם הממשל בוושינגטון (אם כי בכל מקרה האישור התקציבי הסופי הוא בידי הקונגרס, משנה לשנה) סוכמה לראשונה בין ממשל בוש הבן לבין ממשלת ישראל בראשותו של אהוד אולמרט ונחתמה באוגוסט 2007, ונכנסה לתוקף בשנת התקציב 2009. היקפה אז היה 30 מיליארד דולר על פני עשר שנים, כאשר עדיין ניתן היה להוציא חלק משמעותי (כרבע מן החבילה) על הצטיידות מתוצרת התעשיות בישראל (כביכול, על פי הגדרה אמריקנית של "רכש מעבר לים", Off-Shore Procurement).
בשל הדגש של ממשל אובמה (כמו גם של הממשל הנוכחי) על דאגה לאינטרסים של התעשיות נחסמה אפשרות זאת של רכש בישראל, אך כאמור, היקף החבילה הוגדל במידה ניכרת, מ-3.0 ל-3.8 מיליארד בממוצע שנתי. אל מול השינוי בדפוס הסיוע, חברות ישראליות סימנו לעצמן כיעד לכונן שותפויות עסקיות (JV) שתאפשרנה להן להיחשב כיצרן אמריקני. אפשרות זאת נגזרת בין היתר מן הדגם של פיתוח מערכות ה"חץ" לדורותיהן, שמלכתחילה לא התבסס על מימון בסיוע החוץ אלא היה פרויקט במימון משותף (80% אמריקני) של משרד ההגנה, כחלק מתוכניות ההגנה נגד טילים שהסתעפו מיוזמת ה-SDI (יוזמת ההגנה האסטרטגית) של ממשל רייגן בשנות ה-80 של המאה הקודמת.
בסוף ספטמבר 2028 יפוג תוקפה של החבילה הנוכחית, ובשל מאפייניו של המהלך התקציבי בארה"ב יהיה על ישראל להגיע עם ממשל טראמפ לסיכום של חבילה עשר-שנתית נוספת (אם הוא יסכים, מצידו, לשמור על התבנית שעוצבה בימי קודמיו) עד אמצע 2027 לכל המאוחר – ורצוי עוד לפני כן. הדיון המקדמי במסגרת מערכת הביטחון, משרדי החוץ והאוצר, ובתכלול של המל"ל, חייב להתוות כבר בטווח הזמן הקרוב אסטרטגיה לאומית בראייה ארוכת טווח, כבסיס לראשית המגעים עם הממשל.
ארבע מגמות משתלבות, המחייבות את ישראל לחשיבה מחדש
מן הראוי שגורמי התכנון המקצועיים, כמו גם הדרג המדיני, ייתנו דעתם בהקשר זה על ארבע מגמות שיכולות להיות להן השפעות מרחיקות לכת על אקלים הדיונים העתידיים עם הממשל:
- בהובלתו של שר ההגנה הנוכחי, פיט הגסת' – ובמסגרת התפיסה הכוללת של צמצום דרמטי בממשל הפדרלי, שאותה מוביל עבור הנשיא "משרד היעילות הממשלתית" (DOGE) של אילון מאסק – עומדים על הפרק קיצוצים דרמטיים בתקציבי ההגנה, שבהכרח יובילו לבחינה מחדש של תוכניות ההצטיידות, סגירה של פרויקטים "מסורתיים" (Legacy, כפי שנוהגים לכנותם) והעתקת הדגש לאמצעים טכנולוגיים מתקדמים.
- בה בעת, הממשל מאיץ את התחרות מול סין במישור הביטחוני, והנשיא – לא בהכרח במסגרת של חשיבה אסטרטגית עקבית – מציב בפני מערכת הביטחון האמריקנית דרישות לחשיבה חדשנית, כולל בתחום ההגנה נגד טילים. על הפרק, הן מול סין והן בהשפעת לקחיה של המלחמה באוקראינה, גם סוגיית הכטב"מים (וההגנה נגדם), וכן השפעתם של כלי הסייבר ושל הבינה המלאכותית על שדה הקרב.
- ברמה הפוליטית, הלכי הרוח כלפי סיוע החוץ הולכים והופכים בעייתיים. מדובר הן בחלק מן הממשל (כפי שהשתקפו בהרס סוכנות הסיוע של ארה"ב, USAID) והן בחוגים משפיעים בקונגרס – תומכי אסכולת MAGA המזוהה עם הנשיא והלכי רוחו, המסתייגים מן המחויבות למדינות זרות ונוטים לקו בדלני; והן גורמים במחנה הפרוגרסיבי המתנגדים לסיוע צבאי לישראל באופן ספציפי. בסיס התמיכה בישראל, משני עברי המתרס המפלגתי, עדיין איתן ורחב, אך לא יהיה זה נכון להתעלם מסימני השחיקה.
- המסרים, הבוטים לעיתים, של הנשיא וסגנו (במיוחד) באשר להפחתת המחויבות האמריקנית לנאט"ו ולהגנת אירופה, מול האתגר הרוסי – וגילויים של פייסנות כלפי פוטין, תוך שחיקה במחויבות לאוקראינה – מחוללים טלטלה מרחיקת לכת במדינות מפתח באירופה, בכל הנוגע לנכונות להשקיע משאבים בהיקפים מרחיקי לכת בהתעצמות צבאית. המתאר העומד כעת על הפרק מתייחס לתקציבים והסדרי אשראי להצטיידות בהיקף של עד 800 מיליארד דולר בשנים הקרובות, על כל המשתמע מכך עבור תעשיות ביטחוניות – כמו אלו של ישראל – הנמצאות בחזית החדשנות בתחומי מפתח.
אסטרטגיה ארוכת טווח של המרת הסיוע בתבנית של שיתופי פעולה
כל זה מצביע, עבור מקבלי ההחלטות בישראל, על האפשרות של שינוי במהות היחסים הביטחוניים עם ארה"ב, ברמת אסטרטגיית-העל: התוויה – על פני שנים, אף מעבר לחבילה העשר-שנתית הקרובה – של מהלך שיצמצם את היקף הסיוע (FMF) במתכונתו הנוכחית וימיר אותו, או חלק משמעותי ממנו, בהשקעת משאבים של משרד ההגנה האמריקני במיזמי חימוש והצטיידות שהתעשיות הישראליות, במסגרת שותפויות (JV) או חברות-בת אמריקניות. אלו יסייעו לממשל להשיג את יעדיו הטכנולוגיים – בתחרות עם סין – בעלויות נמוכות יותר, תוך מיצוי מאפיינים של תרבות הפיתוח הישראלית (ולצערנו, גם הזמינות של העמדה במבחן בשדה הקרב).
למתווה כזה יהיה יתרון פוליטי הן מול הקונגרס והן עבור הממשל, שניתן יהיה לתרגמו למחויבות אסטרטגית ארוכת טווח לשותפות טכנולוגית (ברוח חקיקת ה-SPA מ-2013) ולשימור יתרונה האיכותי של ישראל (QME), המעוגן גם הוא בחקיקה מחייבת. בתוך כך, ההעצמה של התעשיות הביטחוניות, והצבתן כשותפות ולא כמתחרות של מקבילותיהן בארה"ב, תאפשר להן להתמודד (יחד עם האמריקנים, ולא נגדם) על נתחים משמעותיים של תקציבי ההתעצמות האירופיים, – מהלך בעל פוטנציאל להשפעה מכרעת על עתיד הכלכלה הישראלית בכללותה.
עבודת המטה לקראת מפנה כזה, ובהכנה לדיון על מזכר ההבנה הבא, צריכה להתחיל בהקדם ולבחון את כל קשת האפשרויות שבפני ישראל, מבלי להתקבע בתפיסה הבוחנת את התוצאות במושגים של הגדלה נוספת בחבילת ה-FMF. יוזכר שבעבר השכילה ישראל, במהלך הדרגתי, לוותר כליל על הסיוע האזרחי (ESF) שהגיע בשיאו ל-1.2 מיליארד דולר בשנה, ולהמיר את מחציתו (על פני עשור) בסיוע צבאי. הגיעה העת למהלך מחשבתי חדש, באותה רוח.
בשל מאפייניו של המהלך המוצע, מן הראוי שהתעשיות הביטחוניות הישראליות, הניצבות במרכזו, תהיינה שותפות מלכתחילה (במתכונת שתגובש על ידי משהב"ט והמל"ל) בדיוני ההכנה ובזיהוי שיטתי של נקודות המפגש עם האינטרסים האמריקניים ארוכי הטווח, שיעצבו את מתווה השותפות העתידית, ושתיקבע מסגרת ייעודית של הדרג המדיני הבכיר לליווי החשיבה המקדמית, התכנון והמגעים הראשוניים עם גורמי הממשל הרלוונטיים, בליווי הבנות בסיסיות בדרג העליון מול הנשיא, שתמיכתו האישית חיונית להצלחת המהלך כולו.
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
תמונה: IMAGO / ZUMA Press Wire / Avi Ohayon Israel Gpo
