JISS - מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון

גב' מיקי אהרונסון

גב' מיקי אהרונסון

מומחית ליחסים בינלאומיים.

תלות הגומלין האנרגטית והכלכלית בין רוסיה למערב אירופה (ובעיקר גרמניה), שתתהדק אם יתממש מיזם צנרת הגז “נורדסטרים 2”, צפויה ליצור מתחים – אך גם הזדמנויות – לארה”ב מול רוסיה. על ישראל לבסס את עמדתה בנושא זה על שיקולים רחבים.

נורדסטרים 2 – עובדות וסנקציות

מיזם צנרת נורדסטרים (NORDSTREAM) 2, המיועד להוביל גז מרוסיה לגרמניה, נמצא שוב בכותרות. המיזם הענק עולה לדיון פומבי במערב לאחר כל אירוע שרוסיה מוקעת בו על ידי המערב על התנהלותה ועולה האפשרות להטיל עליה סנקציות בתגובה. זאת, בגלל היקף המיזם וחשיבותו לרוסיה, כמפורט להלן. לפני חודשים מספר, לאחר שהאופוזיציונר הרוסי אלכסיי נבלני הורעל ואושפז בבית חולים בברלין, הועלו השערות כי בתגובה תפעל גרמניה לעצירת המיזם, אולם עד כה נמנע הממשל הגרמני מלנקוט צעד זה. גם מתקפת הסייבר חסרת התקדים בהיקפה נגד ארה”ב בחודש דצמבר 2020, אשר יוחסה על ידי הממשל האמריקאי להאקרים רוסיים הפועלים בחסות השלטון, הביאה להצהרות לוחמניות לגבי נורדסטרים 2. בין היתר נאמר כי ארה”ב לא תסתפק בסנקציות שנחקקו בעבר, וכי צעדים נוספים, מעבר לחקיקה האמריקאית הקיימת נגד המיזם, עשויים לעמוד על הפרק.

אכן, הקונגרס האמריקאי אישר סנקציות חדשות במסגרת החקיקה על תקציב הביטחון האמריקני, ואלו נכנסו לתוקף ב-1 בינואר. החקיקה, הדורשת מהחברות המעורבות במיזם לסיים כל עיסוק בו תוך 30 יום, הביאה מיידית להחלטה של חברה נורווגית העוסקת בתקנים ובקרת איכות DNV GL)), ואמורה לפקח ולספק אישורים לפעילות המיזם עם סיומו, להפסיק את מתן שירותיה.

נורדסטרים 2 הוא מגה-מיזם בהיקף של כ-11.6 מיליארד דולר. במיזם מעורבות כ-120 חברות מ-12 מדינות. מלבד חברות רוסיות, ובראשן גזפרום (שבשליטת המדינה) מעורבות גם חברות הולנדיות, גרמניות, צרפתיות ואוסטריות. אם המיזם יצא לפועל הוא אמור להכפיל את היקף ייצוא הגז הרוסי לגרמניה באמצעות צנרת תת-ימית, המקבילה במסלולה לצינור נורדסטרים הראשון שפועל מאז שנת 2011. כיום גרמניה ואיטליה הן יבואניות הגז מרוסיה הגדולות ביותר באיחוד האירופי. מאז 2016 אין מידע מדויק על פילוח הייבוא הגרמני מכל מדינה, כיוון שהרשויות הגרמניות הפסיקו לפרסם את הנתונים לאור תקנות שמירה על פרטיות. הצינור צפוי לספק ישירות כ-10 אחוזים מאספקת הגז מרוסיה לאירופה (כיום האיחוד האירופי מייבא כ-40% מצריכת הגז שלו מרוסיה), ובכך לפגוע משמעותית בהכנסות אוקראינה; זו נהנתה עד כה מתמלוגי מעבר הגז מרוסיה לאירופה בצנרת בשטחה.

עד הפעלת צינור נורדסטרים הראשון העבירה רוסיה כשני שליש מייצוא הגז משטחה לאירופה דרך צנרת בשטח אוקראינה וויכוחים ניטשו תדירות ביניהן בהקשר זה. במקביל חלה התדרדרות מתמדת ביחסים בין המדינות, וזו הגיעה לשיאה בסיפוח הרוסי של חצי האי קרים, שהיה שייך לאוקראינה, במרס 2014. מבחינת רוסיה, המיזם מיועד לנטרל את תלותה באוקראינה ולעקוף את הצורך (הקיים עדיין כיום) להעביר את הגז דרכה, וזאת באמצעות הנחת צנרת במעמקי הים הבלטי. לתלות באוקראינה יש משמעות כלכלית עקב תשלום אגרת מעבר יקרה, ומשמעות מדינית, כיוון שלאוקראינה יש אפשרות לשבש את מעבר הגז משיקולים פוליטיים מול רוסיה.

השלכות הסנקציות

הנחת הצינור, שכלל אורכו כ-1,230 קילומטר, כמעט הסתיימה, וחסרים כ-100 ק”מ בלבד להשלמתו. החברה השוויצרית שעסקה בהנחת הצנרת עצרה את עבודתה בעקבות סנקציות אמריקאיות בדצמבר 2019 והוחלפה על ידי חברות רוסיות. הקונגרס האמריקאי הטיל סנקציות על המיזם בשנה זו, ואלו פגעו בבניית הצינור. הן כללו מגבלות על כניסה לארה”ב והקפאת נכסים של חברות המעורבות בבנייה. בכירים אמריקאים טוענים כי הסנקציות הוסיפו, עד כה, כמיליארד דולר לעלות המיזם.

לאחר הפסקה של כשנה התחדשה העבודה במים הכלכליים של גרמניה בתחילת דצמבר 2020, ופורסם כי החלק במיזם שנוגע להנחת צנרת באזור זה הושלם ב-28 בדצמבר בשנה שעברה. החלק שטרם הושלם הוא הצנרת שאמורה להסתעף לשטח דנמרק. דנמרק אישרה לפני כחודשיים למיזם להמשיך בשטחה תוך הצבת תנאים מספר, ביניהם העמידה ברגולציה דנית בפרט ואירופאית בכלל; זו מיועדת, בין היתר, למנוע שחיתות ותלות בחברות רוסיות. כך למשל, לפי תקנות אירופאיות, מפעיל הצינור אינו יכול להיות אותו גורם שמספק את הגז, קרי, חברת גזפרום. מאותם מניעים, ולצורך גיוון במקורות האספקה וצמצום התלות ברוסיה, האירופאים מייבאים גז גם ממקורות אחרים (מארה”ב, מקטר וממדינות אחרות), ובוחנים גם את הכדאיות הכלכלית של מיזם הצינור במזרח הים התיכון.

פרסומים רבים מצטטים בכירים רוסים הטוענים כי המיזם יושלם ויהי מה. בתקופה שבה מחירי הנפט אינם יציבים וכלכלת רוסיה סובלת מחוליים מבניים, מהשלכות הסנקציות ומאתגרי הקורונה, השלמת הצינור והפעלתו מהוות יעד חשוב במיוחד לממשל הרוסי. עם זאת, בעוד שניתן להניח כי תימצאנה חברות רוסיות ואחרות שתספקנה את הציוד והחומרים הנדרשים, הצורך במציאת חברה שתספק את אישורי העמידה בתקנים אירופאים, כגון החברה הנורווגית שהודיעה על הפסקת פעילותה בעקבות הסנקציות, עשוי להוות מכשול משמעותי עד בלתי עביר.

גם אם רוסיה תצליח להשלים את המיזם – ויש סיכוי מסוים לכך – נותרת שאלת תפעולו, על כלל היבטיה. הסנקציות החדשות שיזמה ארה”ב במסגרת חקיקת תקציב ההגנה האמריקאי 2021 נוגעות לביטוח הצינור, תחזוקתו ותפעולו, ומכוונות ליחידים ולחברות כאחד. כמו כן, הן מרחיבות את רשימת הישויות שהסנקציות הקודמות על הצינור מדצמבר 2019 נוגעות להן, כגון חברות המספקות ציוד וחומרים, חברות ביטוח וחברות המספקות אישורים לפי תקינה אירופאית (הנחוצה להפעלת הצינור).

עמדות הצדדים המעורבים

בקונגרס ישנה הסכמה דו-מפלגתית כי יש לעצור את המיזם שכן הוא משמש, לדברי הממשל האמריקני, כלי מדיני להפעלת לחץ על אוקראינה. כהוכחה לדבריהם, בכירים אמריקנים מציגים את התנהלותה של חברת גזפרום, שבה השיקול הכלכלי כפוף, לדברי הבכירים, לאינטרסים מדיניים. דוגמה לכך ניתן לראות ברכש נפח הובלת הגז בצנרת האוקראינית. בעוד שההיגיון הכלכלי מחייב רכישה שנתית מראש בהנחה, גזפרום בוחרת לרכוש נפח הובלה כל חודש במחיר גבוה יותר, וזאת על מנת להקשות על הממשל האוקראיני את תכנון התקציב השנתי ואת הוצאות המדינה.

המניע האמריקני לפעול נגד המיזם מורכב מרבדים מספר. ראשית, הכלכלי – לקדם רכש גז חלופי לגז הרוסי מספקים אמריקנים (במתכונת של LNG). יש לציין כי במקביל יש גם קולות ברורים במפלגה הדמוקרטית הקוראים להטיל מגבלות על ייצוא גז אמריקני על מנת להוזיל את מחירו לצרכנים מקומיים. שיקול פנימי כלכלי זה יהיה נתון להחלטת הנשיא הנכנס, אך רלוונטי גם להחלטות המתקבלות בוושינגטון בנוגע למיזם. רובד נוסף הינו החשש מפני הגדלת תלותה של אירופה באנרגיה רוסית וכתוצאה מכך היותה נתונה ללחץ אפשרי מצד הרוסים לפעול בניגוד לאינטרס אמריקני. הצמרת האמריקנית התבטאה רבות בהקשר זה במהלך השנים האחרונות. כך למשל סנטור טד קרוז, מיוזמי הסנקציות החדשות על המיזם, התייחס לצינור כאיום קריטי על ביטחונה הלאומי של אמריקה, שלפיכך אסור שיושלם. בשנת 2016 כינה הנשיא הנבחר, ביידן, את נורדסטרים 2 “עסקה רעה עבור אירופה”. בלהט הדיון קרא הנשיא טראמפ לגרמניה “שבויה של רוסיה” בגלל מדיניות האנרגיה שאימצה, המגדילה את תלותה ברוסיה.

רובד נוסף בהחלטה האמריקנית לפעול נגד נורדסטרים הינו הרצון להעניש את רוסיה על מעשיה בעבר, ובכלל זה הרעלת האופוזיציונר נבלני, תקיפות הסייבר הרוסיות ופעילותה של רוסיה מול אוקראינה. מעבר לענישה, ישנו הרצון להכאיב לרוסיה באופן שייצר הרתעה מפעולות אנטי אמריקניות/מערביות בעתיד. לפני שבועות מספר, עוד לפני שהתרחשה מתקפת הסייבר נגד ארה”ב, הצהיר השגריר (בפועל) האמריקני לגרמניה, רובין קווינוויל, כי זהו הזמן שבו גרמניה והאיחוד האירופי צריכים לעצור את המיזם, על מנת לאותת לרוסיה כי אירופה אינה מוכנה לקבל את התנהגותה המרושעת. השגריר אף הוסיף כי מבחינת רוסיה אין זה מיזם כלכלי טהור כי אם אמצעי לעקוף את אוקראינה ולפלג את אירופה.

לאורך השנים האחרונות עורר נורדסטרים 2 ויכוחים מרים גם בין מדינות אירופה השונות. צרפת, למשל, אשר תמכה בעצירת המיזם בתחילה, הגיעה להבנות לא ידועות מול ברלין אשר היו כנראה כרוכות בוויתורים צרפתיים בנושאים אחרים, כך שבפברואר 2019 היא הסירה את התנגדותה. בנוסף, המיזם חידד את הדילמה בין סמכות מוסדות האיחוד האירופי לבין סמכותן הריבונית של המדינות השונות, ובהן גרמניה, להחליט עצמאית על התנהלות מול גורמים מחוץ לאיחוד, כרוסיה. בשנת 2018 קרא רוב בפרלמנט האירופי לביטול המיזם בטענה כי הוא מאיים על ביטחונה האנרגטי של אירופה.

עמדת הפרלמנט האירופי בוודאי אינה מנותקת מהיבטים הנוגעים למכלול הצנרת המיועדת להוביל, או מובילה כבר בפועל, גז לאירופה. כך, למשל, הצינור המוביל גז מרוסיה לדרום אירופה דרך תורכיה (טורקסטרים) מייצר בפועל תלות כפולה הן במקורות הרוסיים והן בהובלה התורכית (ומחזק את הזיקה בין רוסיה לתורכיה). גם הצינור המוביל גז מאזרבייג’אן לתורכיה ומשם לאירופה ((TANAP מהווה גורם רלוונטי המצמצם את התלות האירופית בגז רוסי, מחד גיסא, אך מעצים את תלותה של אירופה בתורכיה מאידך גיסא. מבחינה זו, על האירופאים להחליט למעשה אם הרצון לצמצם את תלותם ברוסיה עולה על רצונם לצמצם את התלות בתורכיה (מעבר לנושאים אחרים שבהם אירופה חייבת להתחשב בעמדות אנקרה, כגון היכולת לשלוט על זרם הפליטים לאירופה משטחה של תורכיה).

בגרמניה, לעומת זאת, הפרויקט מוצג כעניין כלכלי טהור, מול הטיעון האמריקני וניסיונן של מדינות מזרח-אירופיות כגון פולין, המתנגדות למיזם, להפוך אותו לסוגיה מדינית מול רוסיה. בשנים האחרונות הייתה תמיכה רחבה במערכת הפוליטית הגרמנית במיזם. בין היתר, כיוון שההשלכות הכלכליות והסביבתיות של עצירתו הן משמעותיות: אובדן SUNK COSTS, הצורך למצוא מקורות אנרגיה חלופיים, החשש מפני הצורך לשלם פיצויים אם גרמניה תיסוג בה מההסכמים מול רוסיה, והצורך להמשיך לעשות שימוש במקורות מזהמים יותר. כך, לצד טיעונים על מחירו הזול יחסית של הגז הרוסי (בוודאי ביחס למחיר הגז האמריקני), התומכים הגרמנים במיזם מעלים שיקולים סביבתיים של החלפת מקור אנרגיה מזהם (ליגניט, או פחם חום) במקור אנרגיה נקי יותר (גז טבעי). זאת, על רקע החלטת השלטונות הגרמניים לצמצם את צריכת האנרגיה ממקור גרעיני או פחמי (אם כי קשה להניח שארגוני עובדים יסכימו לסגירה מהירה של מכרות הליגניט).

אף על פי שהקנצלרית מרקל התעלמה מהלחצים האמריקנים והאירופאים במשך שנים והמשיכה להתייחס למיזם ככלכלי בלבד, לפני חודשים מספר אמר דוברה של מרקל שלא ניתן לשלול מראש שום צעד כאשר נשאל לגבי השפעת הרעלת נבלני על המשך הנחת הצנרת. לטענת הרוסים, המכחישים כל קשר להרעלת נבלני ולמתקפת הסייבר, הסנקציות האמריקניות נגד המיזם מהוות תחרות כלכלית בלתי הוגנת שמטרתה לסייע ליצואני גז אמריקנים. דובר הקרמלין פסקוב ציין (ב-21 בדצמבר) כי רוסיה רואה בסנקציות אלו חלק ממלחמה היברידית שארה”ב מנהלת נגד רוסיה.

נורדסטרים 2 יכול בהחלט להוות מקור לעימות בין ארה”ב לאירופה, וגרמניה בפרט, אם ביידן יאמץ ויקדם את המדיניות שארה”ב נקטה בשנים האחרונות, ילך בעקבות ממשל טראמפ, ויערים קשיים על השלמתו ותפעולו של המיזם. הלחץ האמריקני על גרמניה בהקשר זה, במיוחד על רקע היחסים הקרירים בין ארה”ב למדינות מערב אירופה בשנים האחרונות, נתפס בגרמניה באופן ברור כניסיון להתערב ולפגוע בחופש ההחלטה של גרמניה והממשל הגרמני. חלק מההתנגדות בגרמניה לעצירת המיזם אינו נובע מסיבות ענייניות הנוגעות לפרויקט, אלא מהרצון לסרב למה שמצטייר כלחץ ממשל טראמפ והתערבות בענייניה של אירופה מהמניעים הכלכליים האמריקאים. בהתאם לכך, מחוז מקלנבורג – צפון פומראניה הגרמני, שבשטחו הצינור מתוכנן לפעול, הודיע כי יפעל להקמת קרן למיזמים “סביבתיים-אקלימיים” שתגן על חברות מפני הסנקציות האמריקאיות שמעורבות בהקמת הצינור.

מסקנות והמלצה לישראל

מדובר אפוא בהכרעה בעלת משמעויות אסטרטגיות לגבי המשך מדיניות ארה”ב בסוגיה זו, שתתקבל על ידי ביידן ובכירי הממשל בתקופה הראשונה שלאחר כניסתו לתפקיד. היכולת לעכב או לאשר את המיזם מהווה חיזוק משמעותי לסל הכלים של הממשל האמריקאי הנכנס כלפי רוסיה. עמדת הממשל בסוגיה זו תשליך על התנהגותה של רוסיה בהקשרים שצוינו (סייבר, אוקראינה), אך גם על אירועים עתידיים בזירות שבהן רוסיה מעוניינת לפעול בניגוד לאינטרס מערבי. ללא ספק, המשך התקפות סייבר והתנהגות לעומתית תשמשנה חיזוק משמעותי ורוח גבית להחלטה אמריקאית להמשיך לסכל את התקדמות הפרויקט. כרגע נראה שהרוסים ייאלצו להציע תמורה  משמעותית ביותר לארה”ב דרך הגרמנים, על מנת שארה”ב תשקול שלא להפעיל לחץ נוסף או שלא לאכוף את הסנקציות החדשות. קשה להעריך מהו גודל המחווה הנדרשת, באיזו זירה, והאם ארה”ב תהיה מוכנה לבחון נסיגה מעמדתה על רקע מצב היחסים המעורער הנוכחי בין וושינגטון למוסקבה.

כיוון שממשל ביידן מצהיר כי הוא מעוניין לשוב ולגבש את המחנה המערבי (שטראמפ בחר להתרחק ממנו) ולפעול שוב במסגרת רב-צדדית, ייתכן שהשיקולים הנגזרים מעמדה יסודית זו יובילו גם לבדיקה מחדש של היחס כלפי המיזם. אם כך יקרה, סביר שיוצבו לרוסיה תנאים (מרוככים וגמישים) בנוגע למיזם הנגזרים מהצורך להציג עמדה מערבית אחידה; אך היא לא תוכל עוד לתמרן בין ארה”ב לגרמניה, ותעמוד מול חזית נרחבת של מדינות אשר יכולה להפעיל עליה לחץ משמעותי בנוגע למיזם ולנושאים אחרים.

בנסיבות אלה יהיה משקל ניכר לעמדתה של צרפת. יחסית לשאר העולם המערבי, צרפת מקיימת דו-שיח עקבי עם רוסיה ושואפת לייצר שיתוף פעולה מצד רוסיה. התדרדרות היחסים בין צרפת לתורכיה בחודשים האחרונים, בין היתר על רקע המאבק באסלאם הרדיקלי, תמיכת צרפת במשטר סיסי במצרים, המלחמה בלוב והמצב בלבנון, עשויה לשמש את הרוסים לקידום נורדסטרים 2 מול האירופאים, דרך צרפת, כיוון שהצינור הרוסי מציע חלופה להסתמכות על נתיבי אנרגיה דרך תורכיה.

לכאורה, לישראל אין עניין ישיר במיזם המהווה מתחרה לצינור המתוכנן (אם ייבנה אי פעם) ממזרח הים התיכון אל יוון ואירופה. אולם מנגד יש לה עניין רב בכך שהמיזם, עקב חשיבותו הרבה לרוסים, יוכל לשמש כמנוף למערב בכל סוגיה אסטרטגית, ובכלל זה הצורך הקריטי בבלימתו של פרויקט הגרעין האיראני.

אם ממשל ביידן אכן ימקד את מרצו בתחילת הקדנציה בהסדרה מול איראן, ברוח עמדותיו בעת מסע הבחירות, המשך הלחץ האמריקני הנוכחי נגד בניית נורדסטרים 2 עלול להעמיק את הקרע עם מוסקבה ולדחוף את רוסיה ביתר שאת לעמדה לעומתית בהקשר האיראני, ולתרום לגיבוש מחנה רוסי-איראני (וסיני) שיסייע לטהרן להתנגד לכל דרישה שתציב ארה”ב כתנאי להסרת הסנקציות ושיבה לעמידה בהסכם. מנגד, אם הממשל האמריקני יגבש מדיניות של מקלות וגזרים מול רוסיה, על מנת לגרום לה לשתף פעולה ולנהוג בצורה בונה – מול איראן ובמוקדים נוספים החשובים לישראל – סוגיית נורדסטרים 2 הינה מהגזרים החשובים ביותר בסל הכלים האמריקאי כיום.

מבחינת ישראל, זהו דיון אסטרטגי אשר צריך לכלול את ההבנה לגבי חשיבותו הגדולה של המיזם למוסקבה, ולפיכך את זיקתו לאינטרסים חיוניים של ישראל שלגביהם היא מעוניינת בהתנהלות בונה מצד מוסקבה במזרח התיכון. בה בעת, על ישראל להיזהר מתרחיש שבו תנסה רוסיה לקדם את ענייניה בוושינגטון ומול ברלין באמצעות הפעלת לחצים על ירושלים, או פניות לסיועה, מתוך הנחה כי לישראל מהלכים בבירות אלו. על ישראל להיזהר מהבטחות שלא תצאנה אל הפועל ואשר תגרומנה לאכזבה וכעס במוסקבה. כיוון שהמיזם כרוך באינטרסים בינלאומיים סבוכים עליה להימנע מכניסה, כפוית טובה מראש, לעניין.


סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: www.nord-stream2.com