כללי
על פי פרסומים שלא הוכחשו, הרמטכ"ל רא"ל אייל זמיר אמר בדיון בקבינט (23.4.2025) ש"חיילי צה"ל לא יחלקו את הסיוע ההומניטרי".[1] במהלך הדיון התעוררה ביקורת חריפה מצד שרים שטענו כי הצבא אינו יכול לסרב למשימות שהממשלה מגדירה. יתר על כן, מדיווח של דורון קדוש עולה כי בתדרוך של הרמטכ"ל לכתבים צבאיים (1.5.2025) נאמר שעמדתו של צה"ל היא "[ש]המשימה העליונה שמעסיקה אותנו היא חובתנו המוסרית להשבת החטופים. המשימה השנייה היא הכרעת חמאס. אנחנו פועלים לקידום שתי המשימות, כשבראשן השבת החטופים״. קביעה זו עומדת לכאורה בניגוד לעמדת ראש הממשלה שאמר: "השבת החטופים זה יעד חשוב מאוד, אבל היעד העליון הוא ניצחון על אויבינו".[2] הדברים מציפים (שוב) את המורכבות ביחסי הצבא והממשלה.[3]
מערכת היחסים בין הדרג הצבאי לדרג המדיני בישראל היא עמוד תווך מרכזי בניהול הביטחון הלאומי, אך גם מקור מתמיד למתחים, חיכוכים ולעיתים משברים עמוקים. מאז הקמת המדינה ב-1948 עברו היחסים בין הדרגים תמורות משמעותיות, החל מתקופות של שיתוף פעולה הדוק ועד לעימותים חריפים שחשפו פערים בתפיסות, בסמכויות ובאמון ההדדי.
במלחמת העצמאות התגלעו הסדקים הראשונים. דוד בן-גוריון, שהיה ראש הממשלה ושר הביטחון, נתקל בחילוקי דעות חריפים עם בכירי המטה הכללי. הוא היה נחוש להבטיח את עליונות הדרג המדיני ופעל בתקיפות כדי לכפות את סמכותו. במהלך עשרת ימי ההפוגה הראשונה במלחמה הוא פיטר שורה של אלופים. צעד זה שיקף את תפיסתו, העולה בקנה אחד עם עקרונות הממשל בכל מדינה מתוקנת, כי הצבא חייב לפעול כזרוע מבצעת של המדיניות הלאומית, ולא כגוף עצמאי הקובע מדיניות משלו. כך הונחו היסודות לעקרון הכפפת הצבא לדרג המדיני, כשבן-גוריון ראה בצבא כלי לביצוע החלטות מדיניות, אך לא גוף שצריך להשתתף בגיבושן.
מלחמת "חרבות ברזל" חשפה חילוקי דעות חריפים בין הפיקוד הצבאי הבכיר לדרג המדיני, זאת בהמשך לשבר שהתגלע בשנה שלפני המלחמה סביב אופן טיפול הרמטכ"ל בסוגיית הסרבנות. משבר זה לא נגע רק לצבא אלא כלל גם את ראש שירות הביטחון הכללי. מאמר זה מבקש לדון בהתפתחות היחסים שבין הדרג הביטחוני (הממונה) לדרג המדיני (הממנה והנבחר), זאת תוך התמקדות באתגרים העומדים בפני המערכת כיום ובחינת דרכי פעולה נדרשות.
סקירה היסטורית: ממלחמת העצמאות למלחמת "חרבות ברזל"
בשנים שלאחר מלחמת העצמאות, היחסים בין הדרג הצבאי לדרג המדיני התאפיינו בהרמוניה יחסית. האיומים הקיומיים על ישראל, בייחוד מצד מדינות ערב, יצרו תחושת מטרה משותפת. הדרג המדיני והצבאי פעלו לעיתים קרובות כגוף אחד, תוך הסתמכות הדדית על הערכות מודיעיניות ותכנון אסטרטגי. דוגמה מובהקת לכך היא ה"קונספציה" שקדמה למלחמת יום הכיפורים (1973). הדרג המדיני והצבאי שיתפו פעולה בהנחה המוטעית כי מצרים וסוריה אינן מתכוונות לפתוח במלחמה, וכי צה"ל יוכל להכריע כל התקפה כזו מבעוד מועד. הנחה זו התבססה על הערכות מודיעיניות שגויות ועל תפיסה משותפת של שני הדרגים, שהתעלמו מסימני אזהרה.
המתקפה המצרית והסורית ביום כיפור חשפה את הסכנה שבשיתוף פעולה עיוור בין הדרגים ללא ביקורת הדדית. "ועדת אגרנט" קבעה כי הדרג הצבאי, ובראשו הרמטכ"ל, אחראי לייעץ לדרג המדיני באופן ענייני, מקצועי ובלתי תלוי. עוד קבעה הוועדה שהרמטכ"ל נושא באחריות כוללת למוכנות הצבא, לתוכניותיו ולביצוען, אך אין לו סמכות לקבוע את המדיניות הלאומית.[4]
פער משמעותי התגלע בשנות ה-90, עם חתימת "הסכמי אוסלו" (1993). המשא ומתן עם הפלסטינים על פרטי ההסכם ואופן מימושו, לאחר שהצבא ושירותי המודיעין מודרו והודרו מהתהליך שהוביל להסכם הראשוני, יצר חיכוכים חדשים. סגן הרמטכ"ל, שהוביל את משלחת המשא ומתן מול בכירי אש"ף, נקט צעדים סמליים כמו החלפת מדי הצבא בחליפות אזרחיות כדי למנוע אנטגוניזם מצד המנהיגים הפלסטינים. צעד זה שיקף תפיסה של הדרג הצבאי כי יש להתאים את ההתנהלות למציאות המדינית החדשה, אך הוא עורר ביקורת מצד גורמים שראו בכך בעיה עקרונית מחשש שהשילוב של קציני צה"ל במשא ומתן עם הפלסטינים הכניס את הצבא עמוק לתוך המרחב המדיני.
השילוב של מפקדי צה"ל במשא ומתן הקל על הדרג המדיני לקבל לגיטימציה להסכמי אוסלו וריסן התנגדויות בצה"ל, שחלקים בו היו מוטרדים מההשלכות הביטחוניות של ההסכמים. תהליך זה סימן את תחילתה של מגמה שבה הדרג הצבאי החל לעסוק יותר ויותר בתחומים מדיניים ואסטרטגיים תוך שהוא מפתח לעיתים תפיסות עצמאיות, שלפעמים עמדו בניגוד לעמדות הממשלה.
המתחים בין הדרגים התעצמו לאחר רצח ראש הממשלה רבין ז"ל וניצחון הימין בבחירות. חלק מבכירי מערכת הביטחון החלו לפתח תפיסה כי לא ניתן לסמוך על הדרג המדיני, וכי נדרש "מבוגר אחראי" שישמור על האינטרסים הלאומיים. תפיסה זו התבטאה בנטייה של הדרג הצבאי לגבש מדיניות אסטרטגית עצמאית, לעיתים מעבר לתחום אחריותו המסורתי. מערכות התכנון של צה"ל החלו לעסוק בנושאים כמו השלכות מדיניות ארוכות טווח, שבעבר היו נחלת הדרג המדיני בלבד. במקביל, הממשל האמריקני זיהה הזדמנות להתקרב לבכירי צה"ל. קשרים הדוקים עם הצבא הישראלי אפשרו לארצות הברית להשפיע על תהליכי קבלת ההחלטות בישראל. בכירי צה"ל, מצידם, מצאו במערכת הביטחון האמריקאית שותפה אסטרטגית שתמכה בתפיסותיהם המקצועיות, לעיתים בניגוד לעמדות הממשלה המכהנת בישראל. תופעה זו העצימה את תחושת חוסר האמון של הדרג המדיני בצבא, שכן הממשלה החלה לחשוש כי הצבא פועל כגוף עצמאי עם סדר יום משלו.
בשנת 2003, כשנכנס לתפקידו שר הביטחון מופז, בסמוך לסיום תפקידו כרמטכ"ל, הקים במשרד הביטחון אגף ביטחוני-מדיני והעמיד בראשו את האלוף (במיל.) עמוס גלעד. המטרה בהקמת האגף הייתה להקנות למשרד הביטחון אחיזה בתכנון אסטרטגיה ומדיניות ולהקטין את התלות של שר הביטחון והממשלה בתוצרי אגף התכנון של צה"ל.
חולשת הדרג המדיני
אחת הסיבות המרכזיות למתחים בין הדרגים היא חולשה מובנית בדרג המדיני הישראלי. החולשה נובעת משני היבטים עיקריים. הראשון, חולשה מקצועית הנובעת מהעדר יכולת של הממשלה לקיים תהליכי חשיבה ותכנון שיאתגרו את תהליכי החשיבה בצבא ובמערכת הביטחון. בניגוד למדינות מערביות אחרות, שבהן קיימות יחידות מחקר ותכנון ממשלתיות חזקות,[5] בישראל הממשלה מסתמכת באופן כמעט מוחלט על המודיעין, המידע והניתוחים שמציג הצבא. מצב זה יוצר תלות חד-צדדית, שבה הקבינט המדיני-ביטחוני מתקשה לאתגר את התוכניות וההמלצות של הצבא. החולשה השנייה היא חולשה פוליטית. הדרג המדיני מתקשה לכפות את מרותו על הדרג הצבאי. זאת בעיקר בשל הלגיטימציה הגבוהה שממנה נהנה הצבא (לפחות עד למלחמת "חרבות ברזל"), אל מול קושי פוליטי פנימי להתעמת עם הצבא בסוגיות מהותיות ומחלוקות פוליטיות ואידאולוגיות בדרג המדיני.
"מלחמת לבנון השנייה" (2006) ודו"ח "ועדת וינוגרד" חשפו את הבעייתיות במצב זה. הוועדה הצביעה על כשלים בתיאום בין הדרגים ועל היעדר חלופות מדיניות שהוצגו לקבינט. כתוצאה מכך, הוחלט על הקמת המטה לביטחון לאומי (המל"ל) כגוף שיוכל לספק תהליכי תכנון ומחקר עצמאיים. המל"ל נועד לאפשר לממשלה לפתח חלופות מדיניות, לאתגר את תמונת המצב ואת ההמלצות של מערכת הביטחון ולהציג תמונה אסטרטגית רחבה יותר. עם זאת, המל"ל לא הצליח לממש את המשימה הזו במלואה. גרמו לכך משאבים מוגבלים, חוסר בסמכויות ברורות, חוסר בגיבוי מצד ראשי הממשלה, לצד העובדה שארגוני הביטחון פעלו ופועלים באופן שיטתי למנוע מהמל"ל לממש את סמכותו והגבילו את יכולתו להוות משקל נגד ממשי.
המצב כיום: משבר אמון מתמשך
כיום, היחסים בין הדרג הצבאי לדרג המדיני נמצאים בנקודה קריטית. הצבא ממשיך לפתח יכולות תכנון אסטרטגיות מתקדמות, לעיתים תוך שיתוף פעולה סמוי עם ארצות הברית; האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון איבד מכוחו ומהשפעתו, מסיבות פרסונליות (מעמד ראשי האגף והיחס של שרי הביטחון אליהם). הדרג המדיני, לעומת זאת, נאבק לשמור על סמכותו ולפתח יכולות עצמאיות. התוצאה היא מתח מתמשך המתורגם לעיתים למשבר אמון, שבו כל צד חש כי האחר אינו פועל לטובת האינטרס הלאומי. חילוקי דעות פומביים בין שרים לבכירי צה"ל בנוגע למדיניות מול חמאס והחזית הצפונית לכל אורך המלחמה האחרונה ממחישים את חומרת הבעיה.
התלות הגוברת של הממשלה בדרג הצבאי מעוררת חששות נוספים. הממשלה חוששת כי הצבא עלול לפעול בניגוד לעמדותיה, ואילו הצבא איננו בטוח שהממשלה מסוגלת לקבל החלטות אסטרטגיות מושכלות. תופעה זו מסוכנת במיוחד בהתחשב באיומים המורכבים העומדים בפני ישראל, כגון התחזקות איראן וזירות אחרות.
חלק מהמתחים נובעים מהאישיות ומתפיסת העולם של ממלאי התפקידים. חילופי הגברי במערכת הביטחון, ובראשם מינוי ישראל כץ לשר הביטחון, רא"ל אייל זמיר לרמטכ"ל והחלפת ראש השב"כ מיתנו את המתחים, אך לא העלימו אותם. ייתכן שהם הציבו אותם במרחב הרצוי, שבו השיח בין הדרג המדיני לדרג הביטחוני מבטא מתח מובנה ומפרה. הדרג המדיני מתווה יעדי-על, שלעיתים תכופות אינם מנוסחים באופן חד-משמעי. על הדרג הביטחוני להבין תוך שיח עם הדרג המדיני את כוונותיו, לנתח איתו את משמעויות והשלכות המדיניות/אסטרטגיה המוצעת ולהצביע על דרכי פעולה אפשריות להשגת יעדים אלה במגבלות אפשרויותיו. זאת כבסיס לדיון משותף, שאת החלטות הדרג המדיני בסיומו על הדרג הביטחוני לממש.
סיכום: לקראת איזון מחודש
כדי למסד את היחסים בין הדרגים במרחב הרצוי, יש צורך באיזון בין הדרגים. ראשית, הדרג המדיני צריך לפתח יכולות תכנון ומחקר מקבילות ובלתי תלויות. הקמת יחידות מחקר ממשלתיות חזקות שתוכלנה לספק ניתוחים אלטרנטיביים לאלו של הצבא היא צעד הכרחי. שנית, יש להעצים את המל"ל ולהעניק לו סמכויות ברורות ומשאבים נוספים. המל"ל יכול לשמש כגשר בין הדרגים, תוך הבטחת תיאום ושקיפות, ברוח חוק המטה לביטחון לאומי (תשס"ח-2008) שנתן מענה בדיוק לצורך זה.
שלישית, על הדרג הצבאי להכיר בסמכותו של הדרג המדיני ולהימנע מפעילות החורגת מתחום סמכותו. הכשרת קצינים בכירים להבנת גבולות הסמכות שלהם, לצד חיזוק התקשורת עם הממשלה, יכולה לסייע בהפחתת המתחים. לבסוף, יש צורך בדיאלוג מתמשך בין הדרגים כדי לבנות אמון מחודש. פורומים משותפים, שבהם תידונה סוגיות אסטרטגיות, יכולים לתרום להבנה הדדית ולמנוע משברים עתידיים.
יחסי הדרג הצבאי והדרג המדיני בישראל הם תולדה של היסטוריה מורכבת, שבה שיתוף פעולה ומתחים התקיימו זה לצד זה. כיום, המערכת ניצבת בפני אתגרים משמעותיים הנובעים מחולשת הדרג המדיני, מהתחזקות הדרג הצבאי וממשבר אמון מתמשך. באמצעות חיזוק המל"ל, פיתוח יכולות עצמאיות של הדרג המדיני וקידום דיאלוג בין הדרגים ניתן להשיג איזון מחודש שיתרום לחיזוק ביטחונה של ישראל. רק שיתוף פעולה הדוק, תוך שמירה על הפרדת סמכויות ברורה, יקל על המדינה להתמודד עם האיומים המורכבים שבפנינו.
[1] שירית אביטן כהן דני זקן, סיבוב שני: על רקע העימות בסוגיית הסיוע לעזה – הקבינט יכונס מחר, ההתנגשות בין הדרג הצבאי למדיני, ישראל היום 23.4.2025.
[2] קבינט מדיני ביטחוני – מוריה אסרף ודורון קדוש, צה״ל: משימתנו העליונה – השבת החטופים; המשימה השנייה – הכרעת חמאס, ערוץ הטלגרם של מוריה אסרף ודורון קדוש.
[3] בניסיון לתקן את הדברים, פורסם שהדברים נאמרו לפני דבריו של ראש הממשלה. גם כך, ההתייחסות של הרמטכ"ל סותרת את עמדת הקבינט המדיני-ביטחוני כמו גם את מטרות המלחמה כפי שנוסחו.
[4] בדו"ח (חלק ראשון, עמ' 33–35, וכן חלק שלישי, עמ' 1397–1402) הוועדה מפרטת את אחריותו של הרמטכ"ל למוכנות צה"ל למלחמה, כולל תכנון מבצעי, אימונים והיערכות כוחות. בעמ' 1399 הוועדה מציינת כי הרמטכ"ל הוא הדרג הפיקודי העליון בצבא, אך פעולותיו כפופות למרות הדרג המדיני, ואין לו סמכות לקבוע מדיניות לאומית; זו נותרת בידי הממשלה ושר הביטחון. הוועדה מדגישה כי הרמטכ"ל אחראי ליישם את ההחלטות המדיניות, אך לא לקבוע אותן.
[5] כך לדוגמה בארצות הברית: Office of the Director of National Intelligence (ODNI), שהוא גוף המרכז את קהילת המודיעין ומייצר הערכות אסטרטגיות עצמאיות. כך גם National Intelligence Council (NIC), שהוא גוף אזרחי המייצר מסמכי עומק והערכות אסטרטגיות.
באנגליה: Joint Intelligence Committee (JIC), שהיא ועדת המודיעין הממשלתית, גוף אזרחי שמרכז את כל הדיווחים וההערכות, ואינו כפוף לצבא.
בגרמניה: Bundesnachrichtendienst (BND), שהוא שירות מודיעין חוץ-גרמני, גוף אזרחי הכפוף לקנצלר.
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
תמונה: IMAGO / ZUMA Press Wire / Maayan Toaf / Israel Gpo
