מבוא

מתאם פעולות הממשלה בשטחים (המתאם או מתפ"ש), יחידה הפועלת תחת משרד הביטחון, הוא דוגמה קלאסית לבדיחה הידועה על הגמל שהינו סוס שתוכנן על ידי ועדה. מאז היווסדו, בעקבות מלחמת ששת הימים ב-1967, התפתח גוף זה ללא מחשבה אסטרטגית ברורה, זאת תוך ניסיון לגשר על דילמות מדיניות מורכבות בלי להכריע בהן. מאמר זה בוחן לעומק את התפתחות המתפ"ש, תפקידיו, כשליו והשלכות פעילותו על המציאות הביטחונית והאזרחית ביהודה ושומרון וברצועת עזה. המאמר מתמקד בניתוח ההשפעה הבעייתית של מתפ"ש על העשייה המבצעית של צה"ל במלחמת "חרבות ברזל", זאת בכל הקשור לטיפול במרכיב האזרחי, שהיה ועודנו קריטי להשגת מטרות המלחמה. אנו טוענים כי הגיעה העת לפרק אותו ולהחליפו במבנה יעיל, ממוקד ונטול אג'נדה, תוך בחינת ההיסטוריה, המבנה וההשלכות של פעילותו לאורך השנים.

רקע היסטורי

מלחמת ששת הימים שינתה את פני המזרח התיכון ואת מעמדה של ישראל. הניצחון המהיר והמפתיע הביא לשליטה ישראלית על שטחים נרחבים: יהודה ושומרון, רצועת עזה, חצי האי סיני ורמת הגולן. לצד ההישג הצבאי, נוצר אתגר מדיני ומנהלי חסר תקדים – כיצד לנהל שטחים אלה ואת האוכלוסייה הגדולה החיה בהם. לצורך זה הוקם גוף לתיאום העניינים האזרחיים בשטחים המוחזקים. גוף זה התגבש לכדי יחידה קבועה במשרד הביטחון, שזכתה לשם "מתאם פעולות הממשלה בשטחים" – או בקיצור מתפ"ש או המתאם. תפקידו המרכזי להיות בעל הסמכות במשרד הביטחון על מימוש המדיניות האזרחית והתיאום הביטחוני של ממשלת ישראל בשטחי יהודה ושומרון ורצועת עזה שעליהם לא הוחל החוק הישראלי.

המתאם התמודד עם משימות מורכבות: מתן שירותים בסיסיים כמו חינוך, בריאות ותשתיות, תוך שמירה על ביטחון ושליטה צבאית. הגוף פעל כגשר בין הצבא, הממשלה והאוכלוסייה המקומית, אך ללא הנחיות אסטרטגיות ברורות. כתוצאה מכך, החלטות התקבלו לעיתים על בסיס שיקולים מיידיים, מה שהוביל לחוסר עקביות.

השינוי המשמעותי הראשון במבנה המתאם התרחש בתחילת שנות ה-80, לאחר הסכמי השלום עם מצרים. הוחלט להפריד בין הפעילות האזרחית לפעילות הביטחונית, והוקם המנהל האזרחי, שקיבל את הסמכויות האזרחיות. הממשל הצבאי, לעומת זאת, נותר תחת אחריות מפקדי הפיקודים (מרכז ודרום), בהתאם לשטח. המנהל האזרחי, שמרכזו בבית אל, הפך לגוף המרכזי לניהול ההיבטים האזרחיים ביהודה ושומרון, בעוד שמנהלת תיאום וקישור עזה פעלה בממשל הצבאי בעיר עזה, ולאחר יישום הסכמי אוסלו במתקן צבאי שהוקם בסמוך למעבר ארז, עד מלחמת "חרבות ברזל" ב-2023.

לאחר הסכמי אוסלו ב-1993 הוקם גוף חדש בשם מבת"ש – מפקדת התיאום הביטחוני – שנועד לתאם בין כוחות הביטחון הישראליים לבין אלה של הרשות. עם זאת, לאחר מבצע חומת מגן ב-2002, שבו החזירה ישראל לידיה את השליטה הביטחונית על שטחי הרשות ביהודה ושומרון, בוטל המבת"ש בינואר 2003 ואוחד מחדש עם המתאם.

עם השנים הפך המתאם לגוף המרכזי האחראי על כל היבטי החיים האזרחיים ביהודה ושומרון וברצועת עזה. הוא ניהל מתן היתרים לעבודה בישראל, רישיונות למסחר, אישורי תנועה ופעילויות כלכליות. למעשה, כל פעילות אזרחית ביהודה ושומרון ועזה הייתה כפופה לאישורו של המתאם, מה שהפך אותו לגורם בעל השפעה עצומה על חיי היומיום של מיליוני תושבים.

המתאם היה אחראי גם על תיאום עם גורמים בינלאומיים, כמו ארגוני סיוע וארגונים לא-ממשלתיים, ועל ניהול הסיוע ההומניטרי שהגיע לשטחים. תפקידו כלל גם פיקוח על תשתיות, כמו חשמל, מים ותקשורת, וכן על רישום האוכלוסין ועל מערכות החינוך והבריאות. השליטה המלאה הזו הפכה את המתאם לגוף כמעט כול יכול, אך גם חשפה אותו לביקורת על בירוקרטיה מסורבלת, חוסר שקיפות ולעיתים קבלת החלטות שאינן תואמות את האינטרס הישראלי.

כשלים וטעויות: המתאם והסכמי אוסלו

המעורבות של המתאם בתהליך הסכמי אוסלו בשנות ה-90 הובילה לכמה מהכשלים הבולטים בתולדותיו. השיח הישיר עם נציגי הרשות הפלסטינית, המכונים "מקבילים", יצר בלבול בקרב אנשי המתאם. החיכוך התמידי עם הצד הפוליטי הוביל לקידום מדיניות שנראית כיום כשגויה מהיסוד. להלן דוגמאות לכך:

קמפיין ג'נין כבירת הסחר: המתאם קידם את ג'נין כמרכז מסחרי בשומרון, תוך עידוד ערבים תושבי ישראל לסחור שם. פעילות זו עמדה בניגוד להוראות האוסרות על כניסת ישראלים לשטחי A והובילה לסיכונים ביטחוניים מיותרים.[1] כניסת פועלים מעזה: המתאם לחץ לאשר כניסת עובדים מרצועת עזה לישראל, וכן ביקורי משפחות כלואים בבתי סוהר בישראל. צעדים אלה התבררו כמסוכנים, שכן חלק מהפועלים והמבקרים נוצלו על ידי ארגוני טרור. חוסר התייחסות לסיכונים ביטחוניים: המתאם נטה להתמקד בהיבטים אזרחיים וכלכליים, תוך התעלמות לעיתים מהשלכות ביטחוניות, על בסיס ההנחה שגורמי הביטחון – ובייחוד שב"כ – יציבו את המגבלות בהקשר זה. כשלים אלה נבעו מהיעדר אסטרטגיה ברורה, מחוסר תיאום בין הגורמים השונים ומנטייה לראות בשיפור המצב הכלכלי מרכיב בהבטחת השקט ובהצבת מכשולים מתוך האוכלוסייה וההנהגה הפלסטינית על גורמי הטרור. המתאם, שפעל כגוף ביניים בין המדיניות הישראלית לרשות הפלסטינית, נתפס לעיתים כמי שמקדם מדיניות שנויה במחלוקת באשר למידה שבה היא משרתת את האינטרס הלאומי של ישראל.

מלחמת "חרבות ברזל"

עם פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" באוקטובר 2023 נדמה היה כי המתאם עובר תהליך של התפכחות. הטבח הברוטלי שביצע חמאס ב-7 באוקטובר, שכלל התקפה על מפקדת התיאום והקישור בעזה בסמוך למעבר ארז, רצח וחטיפה של חיילי היחידה וגנבת מסמכים ומערכות, הדגיש את הכשלים של המדיניות הקיימת. האירועים החמורים הללו עוררו ציפייה כי המתאם יערוך חשבון נפש וישנה את גישתו.

אולם, ככל שהמלחמה התקדמה התנגד המתאם לכל ניסיון להחיל ממשל צבאי ברצועת עזה, תוך יצירת מצג כי הדבר בעצם "בלתי אפשרי", וזאת כדי להרתיע את מקבלי ההחלטות. המתאם הקשה על יצירת חלופות לממשל צבאי, כמו הקמת גוף משימתי לניהול המאמץ האזרחי, והמשיך לקדם זרימת סיוע הומניטרי לרצועה, שחלקו הגיע לידי חמאס.

במהלך המלחמה ביקש הפיקוד פעמים מספר להקים מפקדה משימתית לניהול המאמץ האזרחי כדי שיוכל לסנכרן את המאמץ המבצעי עם המאמץ האזרחי. מתפ"ש התנגד לבקשה זו ופעל מול הרמטכ"ל דאז כדי שהאחרון לא יקבל את דרישת פיקוד הדרום, וכדי שהשליטה על המאמץ האזרחי תיוותר בידי המתפ"ש. רא"ל הלוי סיכם שהמאמץ האזרחי יובל על ידי המתפ"ש בתיאום עם פיקוד הדרום. סיכום מסורבל, שלמיטב הבנתנו לא היה לו כל סיכוי להתממש והיה בניגוד גמור לעקרונות הפיקוד והשליטה (פו"ש) של צה"ל.

יש לזכור שאף שהאמריקאים לחצו על הכנסת הסיוע לרצועה, הרי שהם לא קבעו את שיטת חלוקתו. העדר הסנכרון בין המאמץ הצבאי לזה האזרחי, והותרת השליטה על המאמץ האזרחי בידי המתפ"ש, גרמו לכך שהסיוע האזרחי שהוכנס לרצועה נפל בידי החמאס, וזה ניצל אותו לחיזוק שליטתו באוכלוסייה ולשיקום יכולותיו הצבאיות.

ומה הלאה?

המתאם, כפי שהתפתח לאורך השנים, ובייחוד תפקודו במלחמת "חרבות ברזל", סובל מכשלים מבניים ותפיסתיים: חוסר בחזון אסטרטגי: המתאם הוקם כפתרון זמני, אך הפך לגוף קבוע ללא תכנון ארוך טווח. החלטותיו התקבלו לעיתים על בסיס שיקולים מיידיים, מה שהוביל לתוצאות לא צפויות. הזדהות יתר (סוציאליזציה) עם הפלסטינים: לעיתים נדמה שהמתאם פועל כנציג הרשות הפלסטינית, תוך שהוא פועל שוב ושוב למתן הקלות והנחות לרשות, גם מול הפרות ביטחוניות חוזרות ונשנות, למזער את השפעת האירועים על הרשות, ולהסביר את התנהלותה והתנהלות בכיריה. בירוקרטיה מסורבלת: המבנה המורכב של המתאם, הכולל מנהלות תיאום וקישור ואת המנהל האזרחי, מסרבל תהליכים. חוסר תיאום עם גורמי ביטחון: המתאם נוטה להתמקד בהיבטים אזרחיים, תוך התעלמות לעיתים מההשלכות המבצעיות והביטחוניות. דוגמאות לכך נראו בקמפיין ג'נין ובמדיניות כלפי עזה. השפעה פוליטית מוגזמת: החיכוך התמידי עם גורמים זרים, כולל הרשות הפלסטינית וארגונים בינלאומיים, הוביל לעיתים לקידום אג'נדות שנראות ככאלה שאינן תואמות את האינטרס הישראלי. מעל לכל אלה עולה התופעה המדאיגה של שילוב המתאם בדיונים מבצעיים של המטה הכללי, ואף של הפיקוד המרחבי, שבהם הוא נראה כמי שמייצג את האינטרס הפלסטיני.

לאור כשלים אלה, אנו סבורים כי הגיעה העת לבחון שינויים באופן ניהול הסוגיות האזרחיות מול הפלסטינים ביהודה ושומרון ובעזה, כולל החלפת יחידת המתאם בארגון אזרחי. ברמה הלאומית-אסטרטגית, ארגון זה צריך להיות מבוסס על תכנון ארוך טווח, עם הפרדה ברורה בין ההיבטים הביטחוניים-מבצעיים לאלה האזרחיים ובה בעת הבטחת התיאום בין המאמצים באופן המשרת את האינטרס הישראלי. הוא צריך לפעול בשקיפות, תחת פיקוח הדוק של מקבלי ההחלטות בדרג המדיני. צעד ראשון בכיוון זה כבר קרה הלכה למעשה, עם העברת הסמכות על התושבים היהודים ביהודה ושומרון מידי המנהל האזרחי ליחידת סמך חדשה שהוקמה במשרד הביטחון.

לעומת זאת ברמת השטח, המנהל האזרחי הפועל כיום ביהודה ושומרון ומטפל בעניינים האזרחיים בנוגע לאוכלוסייה הפלסטינית ימשיך בתפקידו תחת פיקוד המרכז. הטיפול ביישובים היהודיים ובאזרחים הישראלים המתגוררים ביהודה ושומרון ממילא עבר למשרד הביטחון, ונדמה שבכל הקשור לתהליכי בנייה ופיתוח בהתיישבות היהודית הוא השתפר פלאים.

בכל הנוגע לרצועת עזה, נדרשת הקמה של מפקדה משימתית צבאית תחת פיקוד הדרום שתנהל את הממשל הצבאי שיידרש לקום במוקדם או במאוחר, ואת תהליך ניהול הסיוע האזרחי, וזאת כדי לאפשר לפיקוד הדרום לסנכרן את המאמץ המבצעי עם זה האזרחי, ובכלל זה עם הטיפול בפלסטינים שיבקשו לעזוב את הרצועה. ברמת התכנון והבקרה, נדרש לבצע התאמות במטה משרד הביטחון. במשרד הוקמה לאחרונה מנהלת הגירה, וניתן להרחיבה ולכלול במסגרתה את ניהול הסיוע האזרחי לרצועת עזה. בכל מקרה, יש לפרק את המתפ"ש לנוכח תפקודו במלחמה ולאפשר פעולה מסונכרנת בהתאם לעקרונות הפו"ש הצבאיים.

לא מדובר ב"כזה ראה וקדש", זו כמובן רק הצעה שמטרתה לחולל דיון אצל מקבלי ההחלטות שיוביל לבנייה של גוף שיהיה רלוונטי לבעיות הביטחוניות של המדינה.

סיכום

מתאם פעולות הממשלה בשטחים הוא תוצר של החלטות זמניות שהפכו לקבועות, ללא תכנון או חזון. פעילותו לאורך השנים והסוציאליזציה שהוא עבר ושגרמה לו להיראות כנציג הפלסטינים והרשות הפלסטינית מול מקבלי ההחלטות בישראל, חשפו כשלים מבניים, מדיניים וביטחוניים, שהשפיעו לרעה על המציאות ביהודה ושומרון וברצועת עזה ועל האינטרסים הישראליים. מלחמת "חרבות ברזל" הדגישה את הצורך בשינוי, אך המתאם ממשיך לפעול כפי שפעל בעבר, תוך התנגדות לחלופות מתבקשות. פירוק המתאם והקמת גוף חדש שיפעל במסגרת משרד הביטחון רק בנושאים האזרחיים, ושיפעל בהתאם לחזון ברור ולמטרות מוגדרות, הוא צעד הכרחי להבטחת שליטה יעילה ובטוחה ביהודה ושומרון וגם בעזה. השינוי הזה דורש אומץ מדיני וצבאי, אך הוא חיוני לעתידה של ישראל.

[1] ערוץ 14, "דיווח על פעילויות המתפ"ש לפני 7 באוקטובר 2023", שודר ב-17 במאי 2025.

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר

תמונה: IMAGO / ZUMA Press Wire / Nir Alon