מבוא

החתימה על מזכר ההבנות בין ארצות הברית לאיראן באמצע יוני 2026 חוללה תפנית דרמטית במלחמה שהתנהלה מאז פברואר בין איראן, ארצות הברית וישראל. במסגרת המזכר התחייבה איראן לפתוח את מצר הורמוז לשיט מסחרי, בעוד שארצות הברית התחייבה להקל באופן מיידי את הלחצים הכלכליים ולאפשר את חידוש ייצוא הנפט האיראני. מנגד, סוגיות הליבה – ובהן הסרת הסנקציות, שחרור הנכסים המוקפאים, הקמת קרן השקעות והסדרת תוכנית הגרעין – נדחו למשא ומתן על הסכם קבע במהלך תקופת מעבר בת שישים יום הניתנת להארכה.

מזכר ההבנות מסמן את המעבר מהמערכה הצבאית לשלב של הסדרה מדינית, אך גם את תחילתה של תקופת ביניים רגישה. בתקופה זו יידרשו הצדדים לתרגם הבנות ראשוניות להסכם מחייב, כשברור שפערי הפרשנות, הציפיות הסותרות והאילוצים הפוליטיים עלולים לעכב את המשא ומתן, לערער את יציבותו ואף למנוע הגעה להסכם ולהביא להסלמה מחודשת.

הספרות העוסקת בדילמת המעבר ממערכה צבאית להסדר מדיני מדגישה את המתח בין שיח הניצחון וההתנגדות לבין הצורך בפשרות ובהסכמות עם היריב. המקרה האיראני ממחיש דילמה זו היטב: אף שההנהגה בטהרן מציגה את מזכר ההבנות כהישג אסטרטגי, היא נדרשת להצדיק משא ומתן עם ארצות הברית מבלי לערער את הלגיטימציה האידאולוגית של המשטר. הקריאות "מוות לאמריקה" גם לאחר כניסת המזכר לתוקף, לצד דברי המנהיג העליון מג'תבא ח'אמנהאי כי אישר את ההסכם רק לאחר שהובטחה שמירת זכויות איראן והאינטרסים של "חזית ההתנגדות", משקפים מתח זה.

על רקע זה יש לבחון את הדינמיקות שנוצרו באיראן בעקבות מזכר ההבנות ואת השפעתן על המשך המשא ומתן בין איראן לארצות הברית. הטענה המרכזית היא כי הצלחת התהליך לא תיקבע רק על פי תוכן ההסכם, אלא גם על פי יכולתה של ההנהגה האיראנית לנהל את המעבר מהמערכה הצבאית, המוצגת כהישג, להסדר מדיני שמן הסתם עלול לחייב פשרות וויתורים בצד הישגים. הנייר מתמקד בשלושה מוקדי חיכוך מרכזיים בתקופת הביניים: עתיד השליטה במצר הורמוז, הזירה הלבנונית והמאבק הפוליטי־אידאולוגי בתוך איראן סביב משמעותו וגבולותיו של ההסדר. הניסיון האמריקני-עומאני לקדם שימוש בנתיב דרומי במצר וההסכם התלת־צדדי בין ארצות הברית, ישראל ולבנון העמידו במבחן את מזכר ההבנות, וממחישים את הדילמה האסטרטגית המרכזית של טהרן – כיצד לקדם הסדרה עם ארצות הברית מבלי לוותר על מנופי ההשפעה שלה.

תקופת הביניים: בין הישג מדיני להסדר קבע

מזכר ההבנות בין ארצות הברית לאיראן קובע שורת צעדים ליישום מיידי, ובהם פתיחת מצר הורמוז לשיט מסחרי, הפסקת פעולות האיבה, חידוש ייצוא הנפט האיראני והקלות כלכליות ראשוניות מצד ארצות הברית. במקביל, נקבעה תקופת מעבר בת שישים יום לגיבוש הסכם קבע שיסדיר את סוגיות הליבה, ובהן הסנקציות, תוכנית הגרעין, שחרור הנכסים המוקפאים וההסדרים האזוריים.

כבר בימים הראשונים לאחר החתימה התברר כי קיים פער בין נוסח המזכר לבין יישומו. אף שהוסכם על מעבר חופשי במצר הורמוז, איראן החלה לחייב כלי שיט בביטוח המאושר על ידי הרשויות האיראניות, נמנעה מפתיחת המצר לתנועה חופשית ותקפה ספינות שניסו לעבור את המפרץ בנתיב הדרומי הסמוך לחופי עומאן. צעדים אלה מעידים כי טהרן מבקשת לשמר מנופי השפעה על התנועה במצר ועל קצב חזרת הפעילות הכלכלית.

מבחינת איראן, תקופת הביניים יוצרת הזדמנות להשגת רווחים כלכליים משמעותיים, ובהם הסרת סנקציות, שחרור נכסים מוקפאים והזרמת השקעות בינלאומיות. עם זאת, ההנהגה נדרשת להתמודד גם עם דילמת המעבר ממלחמה להסדרה מדינית. בעוד שהמלחמה חיזקה את שיח ההתנגדות, המשא ומתן יכול לחייב פשרות מול ארצות הברית. בהתאם לכך הדגיש המנהיג מג'תבא ח'אמנהאי כי אישור מזכר ההבנות אינו משקף אמון בארצות הברית אלא הסכמה מותנית, תוך שמירה על האינטרסים של "חזית ההתנגדות". גם המשך הקריאות "מוות לאמריקה" לאחר כניסת המזכר לתוקף המחיש את מאמצי המשטר להציג את המשא ומתן כמהלך טקטי ולא כשינוי אידאולוגי.

לפיכך, תקופת הביניים אינה שלב טכני בדרך להסכם קבע, אלא מבחן ליכולתה של ההנהגה האיראנית לאזן בין הצורך בהתקדמות מדינית וכלכלית לבין הלחצים האידאולוגיים מבית. ככל שיגדלו הפערים בין ציפיות הצדדים ופרשנותם את ההסכם, כך יגבר גם הסיכון לערעור התהליך כולו.

לבנון כמבחן של ההסדר: בין הפסקת אש לשימור "חזית ההתנגדות"

לבנון מסתמנת כנקודת מחלוקת רגישה ביותר בין איראן לארצות הברית. בניגוד לסוגיות כגון הסנקציות או תוכנית הגרעין, הזירה הלבנונית מערבת גם את ישראל וחיזבאללה ולכן עלולה להקשות על יישום מזכר ההבנות.

ההסכם בין ארצות הברית, ישראל ולבנון ממחיש את הפער בין תפיסות הצדדים. ארצות הברית וישראל רואות בו מסגרת לחיזוק ריבונותה של לבנון ולצמצום כוחו הצבאי של חיזבאללה ומעורבותה של איראן בענייניה של ארץ הארזים, ואיראן מוטרדת מהניסיון לפגוע ב"חזית ההתנגדות" ולכרסם באחד ממנופי ההשפעה האזוריים המרכזיים שלה. בהתאם לכך הבהירה טהרן כי הצלחת ההסדר תימדד מבחינתה בעיקר בנסיגת ישראל מדרום לבנון,

התבטאויות של בכירים איראנים לאחר החתימה משקפות עמדה זו. דובר משרד החוץ האיראני הזהיר כי המשך התקיפות הישראליות בלבנון ייחשב להפרת התחייבויותיה של ארצות הברית, בעוד שגורמים ביטחוניים וכלי תקשורת המזוהים עם משמרות המהפכה קראו לקשור בין ההתפתחויות בלבנון לבין חופש השיט במצר הורמוז. בכך הבהירה איראן כי מבחינתה המשא ומתן עם ארצות הברית אינו יכול להתקדם על חשבון מעמדו של חיזבאללה. עם זאת, לפי שעה לא תרגמה איראן את איומיה למהלכים בשטח.

פער זה בין פרשנויות הצדדים נותר בעינו גם לאחר החתימה. בעוד וושינגטון מדגישה כי ההסכם אינו מגביל את חופש הפעולה של ישראל במקרה של איום ביטחוני, בכירים איראנים ממשיכים להציג את חיזבאללה כגורם הלגיטימי להגנת לבנון וכמרכיב מרכזי במערך הביטחון האזורי של איראן. מבחינת טהרן, שימור כוחו של חיזבאללה אינו רק אינטרס לבנוני אלא נדבך מרכזי בתפיסת הביטחון הלאומי שלה.

לבנון הפכה אפוא לזירה שבה נבחנת יכולתה של איראן לעבור ממלחמה להסדרה מדינית. ניסיון להתעקש על הפרשנות האיראנית להסכם עלול לעכב את המשא ומתן ולהקשות על השגת הסכם קבע, בעוד שהבלגה על המשך הפעילות הישראלית בלבנון עלולה להתפרש בתוך איראן כוויתור על אחד מעקרונות היסוד של מדיניותה האזורית. זאת לאחר שדחיית סבב השיחות בשווייץ בעקבות המשבר בלבנון המחישה כי הזירה הלבנונית כבר משפיעה על קצב ההתקדמות המדינית ועלולה להפוך לגורם המרכזי שיערער את יציבות התהליך כולו.

המאבק על משמעות ההסכם: הוויכוח הפנימי באיראן

לצד האתגרים החיצוניים, ההנהגה האיראנית נדרשת להתמודד גם עם מחלוקות פנימיות סביב משמעותו של מזכר ההבנות. חרף מאמצי המשטר להציגו כהישג לאומי, השיח הפוליטי באיראן מלמד כי ההסכם אינו נהנה מקונצנזוס, אלא מציף מחדש מחלוקות יסודיות בדבר יחסה של הרפובליקה האסלאמית לארצות הברית, למערב ול"חזית ההתנגדות".

ההסכם בין ישראל ללבנון החריף מחלוקת זו. כלי תקשורת המזוהים עם המחנה השמרני הציגו אותו כוויתור על חיזבאללה וכהישג ישראלי, ואילו הנהגת חיזבאללה דחתה אותו מכול וכול והבהירה כי אינה רואה עצמה מחויבת למסגרת המדינית החדשה. בכך התרחב הוויכוח מן היחסים עם ארצות הברית אל שאלת עתידו של חיזבאללה ומקומה של "חזית ההתנגדות" במדיניותה האזורית של איראן.

הוויכוח משקף מחלוקת ותיקה בין המחנה המתון, הרואה בדיאלוג עם המערב תנאי לשיקום כלכלי ולשילובה של איראן במערכת הבינלאומית, לבין המחנה השמרני, הרואה בהתקרבות לארצות הברית איום על זהותה המהפכנית של הרפובליקה האסלאמית. מותו של המנהיג העליון הקודם, עלי ח'אמנהאי, החריף מחלוקת זו משום שהסיר גורם שאיזן במשך שנים בין מוקדי הכוח ואפשר פשרות טקטיות.

המתח הפנימי בא לידי ביטוי הן בהתנגדות להפגנות נגד צוות המשא ומתן והן בביקורת שנשמעה לאחר החתימה. במחנה השמרני נטען כי איראן לא מיצתה את הישגיה במלחמה וכי אין להסכים לפשרות הפוגעות בריבונותה או במעמדה האזורי. מנגד, גורמים רפורמיסטיים טענו כי מזכר ההבנות אינו ויתור אלא תיקון מאוחר של מדיניות העימות שהובילה את איראן למשבר כלכלי וביטחוני.

אישורו של המנהיג מג'תבא ח'אמנהאי צמצם את הביקורת הפומבית, אך לא ביטל אותה. ח'אמנהאי הדגיש כי אישר את מזכר ההבנות רק לאחר שהובטחה שמירת זכויות איראן והאינטרסים של "חזית ההתנגדות", ובכך העניק לגיטימציה להמשך המשא ומתן, אך גם הותיר בידי המחנה השמרני בסיס להמשך הסתייגויותיו. גם הצהרתם של עשרות מחברי מועצת המומחים, שתמכו במשא ומתן אך הדגישו את הצורך בשמירה על "הקווים האדומים", המחישה כי התמיכה בתהליך מותנית בשימור עקרונות היסוד של הרפובליקה האסלאמית ומעמדם של בעלי בריתה האזוריים.

לפיכך, הוויכוח הפנימי באיראן אינו נסוב עוד רק סביב עצם המשא ומתן עם ארצות הברית, אלא גם סביב עתידה של "חזית ההתנגדות" לאחר ההסכם עם לבנון. אף שאין במחלוקות אלה איום מיידי על יציבות המשטר, הן מצמצמות את מרחב התמרון של ההנהגה ומגבירות את הסיכון שכל משבר חיצוני – בלבנון, במצר הורמוז או סביב תוכנית הגרעין – יתפתח גם למשבר פוליטי פנימי.

סיכום: בין ביטחון עצמי אסטרטגי לסיכון של הערכת יתר

ההתפתחויות מאז חתימת מזכר ההבנות, וביתר שאת לאחר ההסכם בין ישראל ללבנון, מלמדות כי האתגר המרכזי העומד בפני התהליך אינו נובע רק מן הפערים בין איראן לארצות הברית אלא גם מן האופן שבו ההנהגה האיראנית מפרשת את מאזן הכוחות שלאחר המלחמה. בטהרן גוברת ההערכה כי איראן יצאה מן העימות בעמדה אסטרטגית משופרת הנשענת על שליטתה במצר הורמוז, על יכולותיה הצבאיות ועל השפעתה האזורית. תפיסה זו באה לידי ביטוי גם בהתעקשות שלא לוותר על מנופי הלחץ הכרוכים בשליטתה במצר.

דווקא תפיסת הביטחון העצמי הזאת עלולה להפוך למקור הסיכון המרכזי של תקופת הביניים. אם ההנהגה האיראנית תעריך כי ארצות הברית זקוקה להסכם יותר מכפי שאיראן זקוקה לו, היא עשויה לנסות לכפות את פרשנותה להסדר ולהרחיב את דרישותיה. סכנה זו בולטת במיוחד בזירה הלבנונית, שבה הפער בין תפיסותיהן של איראן וארצות הברית בנוגע לעתידו של חיזבאללה כבר משפיע על מאפייני המצב בשטח.

בסופו של דבר, עתידו של מזכר ההבנות ייקבע פחות על פי נוסח ההסכם ויותר על פי יכולתם של הצדדים לנהל את תקופת המעבר. מבחינת איראן, האתגר המרכזי יהיה לאזן בין הרצון לממש את הישגי ההסדר לבין המחויבות ל"חזית ההתנגדות", הלחצים הפוליטיים מבית ופערי הציפיות מול ארצות הברית. הצלחה באיזון זה עשויה לאפשר מעבר להסכם קבע; כישלון עלול להפוך את תקופת הביניים לשלב נוסף של הסלמה ביחסי איראן, ארצות הברית וישראל.

מכלול ההתבטאויות של ההנהגה האיראנית, לצד התנהלותה בשבועות הראשונים לאחר החתימה על מזכר ההבנות, מצביעים על כך שטהרן אינה רואה במזכר נקודת סיום אלא נקודת פתיחה למשא ומתן שממנו היא מצפה להפיק הישגים נוספים. ההערכה היא כי ההנהגה האיראנית צפויה להתעקש על מרבית עמדותיה המרכזיות – ובראשן שימור מנופי ההשפעה במצרי הורמוז ובאב אל־מנדב, שמירת חופש הפעולה של "חזית ההתנגדות", גילוי גמישות מוגבלת מאוד בסוגיית הגרעין והשגת הקלות משמעותיות בסנקציות – מתוך הערכה כי ארצות הברית מעוניינת בהמשך ההסדרה יותר מכפי שאיראן זקוקה לה. משום כך, סביר כי טהרן תעדיף לבחון את גבולות הגמישות האמריקנית באמצעות העלאת דרישות, יצירת משברים מבוקרים והפעלת מנופי לחץ, ותדחה פשרות משמעותיות כל עוד תמשיך להעריך שמאזן הכוחות פועל לטובתה.

האמירות של בכירי המשטר ושל דוברי המחנה השמרני מלמדות על ביטחון עצמי גבוה ביכולתה של איראן לכפות את רצונה על יריבותיה באמצעות השליטה במצרי הורמוז ובאב אל־מנדב. נראה כי מנופי לחץ אלה יהפכו לכלי המיקוח המרכזי של טהרן כמעט בכל מחלוקת מהותית שתתעורר במהלך תקופת הביניים. מבחינת איראן, מדובר באמצעי לחץ אפקטיבי, הפיך יחסית ובעל עלות נמוכה בהשוואה לעימות צבאי ישיר. ככל שתגבר התרשמותה כי וושינגטון מבקשת להימנע מהסלמה צבאית ולשמר את המשא ומתן, כך צפויה לגדול נכונותה של טהרן להשתמש במנופים אלה בתדירות ובעוצמה גבוהות יותר.

הביטחון העצמי שמפגינה ההנהגה האיראנית, לצד הדרישות התקיפות שהיא מציבה בסוגיית לבנון ובשמירת מעמדה של "חזית ההתנגדות", עלולים לדחוף אותה לנהל את המשא ומתן מתוך עמדה כוחנית ומתוך ציפייה להשיג ויתורים נוספים מארצות הברית ומישראל. במצב זה, גם אם איראן אינה מעוניינת בקריסת התהליך המדיני, היא עשויה לראות ביצירת משברים מבוקרים ובהפעלת מנופי לחץ חלק בלתי נפרד מאסטרטגיית המשא ומתן שלה, ולא חריגה ממנה. במקביל, תחושת ההחמצה בקרב גורמים אידאולוגיים במשטר עשויה לעודד את טהרן לנסות להשיג הישגים נוספים גם בזירות שאינן מצויות כיום בלב המשא ומתן, ובהן ההסדר הימי מול עומאן או סוגיות אזוריות נוספות, ובכך להרחיב את מוקדי החיכוך.

עם זאת, בטווח הזמן הבינוני והארוך איראן צפויה להתמודד עם דילמה אסטרטגית חדשה. מדינות המפרץ, ובראשן סעודיה ואיחוד האמירויות, מקדמות נתיבי הובלה חלופיים שנועדו לצמצם את התלות במעבר דרך מצר הורמוז ובכך לשחוק בהדרגה את אחד ממנופי הלחץ המרכזיים של טהרן. דווקא החשש מפני שחיקה עתידית של יתרון זה עשוי להגביר בטווח הקרוב את נכונותה של איראן להשתמש בו באופן אגרסיבי יותר במהלך המשא ומתן הנוכחי, דווקא משום שהיא מבינה כי יעילותו של מנוף זה צפויה להישחק בשנים הקרובות.

הסיכון המרכזי בתקופת הביניים אינו שאיראן תפרוש מן המשא ומתן, אלא שתנהל אותו מתוך ביטחון עצמי אסטרטגי גבוה ואף מתוך הערכת יתר של יכולתה לכפות על ארצות הברית וישראל ויתורים נוספים באמצעות מנופי הלחץ שברשותה. במילים אחרות, אין להעריך כי איראן תסתפק במימוש ההבנות שכבר הושגו. סביר יותר כי היא תראה בתקופת הביניים הזדמנות לשפר את תנאי ההסכם באמצעות הפעלת לחץ מתמשך, כל עוד לא תשתכנע שמחיר ההתעקשות עולה על התועלת הצפויה ממנה. תפיסה זו צפויה לצמצם את נכונותה לפשרות, להגביר את השימוש במשברים מבוקרים כאמצעי מיקוח ולהגדיל את הסיכון להסלמות חוזרות לאורך תקופת המעבר. במובן זה, האתגר המרכזי העומד בפני הצדדים אינו רק גישור על פערי העמדות, אלא גם מניעת מצב שבו ביטחונה העצמי של איראן יהפוך למכשול המרכזי בדרך להסכם הקבע.

המידע שנייר זה מבוסס עליו עדכני ל-2 ביולי 2026. הערכה רבה לדניאל הירשפלד על הסיוע במחקר לנייר זה.

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר