מכון ירושלים למחקרים אסטרטגיים

ד"ר עמנואל נבון

ד"ר עמנואל נבון

מומחה ליחסים בינלאומיים.

בהתמודדותה עם אירופה, ישראל צריכה ויכולה למנף את עוצמתה הטכנולוגית, את מומחיותה בלוחמה בטרור ואת נכסיה האנרגטיים. עליה לדרוש עקיבוּת מן הנציבות האירופית ומממשלות אירופה בנוגע למימון עמותות פוליטיות ולסימון מוצרים משטחים שנויים במחלוקת. כמו כן, על ישראל לנקוט משנה זהירות בנוגע לממשלות ולמפלגות הפופוליסטיות באירופה.

יחסי ישראל ואירופה מאופיינים בפרדוקסים רבים. מחד גיסא, האיחוד האירופי הוא שותף הסחר הראשון של ישראל, וישראל היא משתתפת פעילה בתוכניות המחקר והפיתוח של האיחוד האירופי. מאידך גיסא, יחסים כלכליים איתנים אלו נתקלים לעיתים בקשיים עקב מחלוקות פוליטיות בנוגע לסכסוך הישראלי-פלסטיני.

מחד גיסא, אוכלוסייתה המוסלמית ההולכת וגדלה של אירופה מטפחת את עוינותם של פוליטיקאים אירופאים כלפי ישראל. מאידך גיסא, ממשלות אירופה שנפגעו על ידי הטרור האסלאמי מבקשות להיעזר במומחיותה של ישראל ובשיתוף פעולה מצידה.

מחד גיסא, מפלגות רדיקליות ופופוליסטיות באירופה הן בעלות רקע אנטישמי. מאידך גיסא, לעיתים קרובות הן הקולות החזקים ביותר באירופה התומכים בישראל.

מאמר זה מסביר סתירות אלו, ומציע המלצות למדיניות החוץ הישראלית כלפי אירופה.

****

אירופה עמדה במרכז הדיפלומטיה הציונית עוד לפני קום המדינה, והיא שיחקה תפקיד מרכזי במדיניות החוץ של ישראל לאחר העצמאות. את התמיכה בהקמתה של מדינה יהודית ביקש הרצל אצל מנהיגים אירופאים. הייתה זו מדינה אירופית, בריטניה, שקיבלה מחבר הלאומים לאחר מלחמת העולם הראשונה את המנדט להקים בית לאומי לעם היהודי. ישראל לחמה את מלחמת העצמאות שלה בעזרת כלי נשק שנקנו באירופה (מצ'כוסלובקיה), ובשנות ה-50 הייתה בת-בריתה הצבאית והדיפלומטית היחידה של ישראל אירופית (צרפת), וכזה היה גם המקור העיקרי לתמיכה כספית (גרמניה, לאחר החתימה על "הסכם השילומים").

סופה של הברית בין צרפת לישראל ב-1967 וחרם הנפט של שנת 1973 פגעו ביחסי ישראל-אירופה. מנגד, מדיניותה של בריטניה כלפי ישראל התפתחה מעוינות גלויה לשיתוף פעולה חשאי בשנות ה-60. שתי המעצמות הקולוניאליות לשעבר הכתיבו את הטון למדיניותה של אירופה כלפי ישראל. עם הקמתה של הקהילה הכלכלית האירופית (EEC) ב-1957 (והחלפתה באיחוד האירופי בשנת 1992) זכו יחסיה של ישראל עם אירופה לממד חדש: לישראל יש יחסים דו-צדדיים עם מדינות החברות באיחוד, ובמקביל יחסים עם האיחוד עצמו.

ב-1964 חתמו הקהילה הכלכלית האירופית וישראל על הסכם סחר שקיצץ תעריפי מכס על ייצוא ישראלי. במאי 1975 שודרג הסכם סחר זה והורחב משמעותית. ההסכם מ-1975 קבע אזור סחר חופשי עבור מוצרים תעשייתיים בין הקהילה הכלכלית האירופית לבין ישראל: הוא קיצץ ב-85% את תעריפי המכס האירופיים על ייצוא חקלאי ישראלי ועודד השקעות הון וגם שיתוף פעולה במחקר ופיתוח.

הסכם הסחר מ-1975 נחתם חרף העובדה שהיחסים המדיניים בין ישראל לבין הקהילה הכלכלית האירופאית היו מתוחים עקב חרם הנפט, ועקב הצהרותיה הדיפלומטיות של הקהילה הכלכלית האירופאית בנוגע למזרח התיכון. במהלך מלחמת יום כיפור, ב-1973, דחו תשע הממשלות החברות בקהילה הכלכלית האירופאית את בקשת ארה"ב לאפשר לרכבת האווירית האמריקנית שעשתה את דרכה לישראל לעבור דרך התחום האווירי האירופאי. באמצע שנות ה-70, בעוד מזכיר המדינה האמריקני הנרי קיסינג'ר מנסה לבודד את בריה"מ במזרח התיכון, פיתחה צרפת קשרים הדוקים עם משטרים ערביים תומכי בריה"מ: היא בנתה כור גרעיני בעיראק, לא התנגדה לפלישה הסורית ללבנון, וקידמה את הלגיטימיות של אש"ף בפורומים בינלאומיים. עם חתימתם של הסכמי קמפ-דייויד בין ישראל למצרים, ב-1978, הביעה ממשלת צרפת ביקורת על ההסכמים בשל כך שאש"ף לא נכלל בהם.

צרפת לא הסתפקה בהפניית כתף קרה להסכמי קמפ-דייויד, אלא אף שכנעה את שותפותיה מהקהילה הכלכלית האירופאית לקבל החלטה משותפת שתקרא לישראל ולארה"ב להוסיף את אש"ף למשא-ומתן עתידי לשלום. הקהילה הכלכלית האירופאית קיבלה בסופו של דבר החלטה כזו, בוונציה ב-1980 ("הצהרת ונציה"), שקראה בגלוי להכללתו של אש"ף במשא-ומתן עתידי. צרפת הצליחה לשכנע את שותפותיה לקהילה הכלכלית האירופאית לחתום על הצהרת ונציה הודות להשפעתו של חרם הנפט שהוטל על ידי מדינות ערב לאחר מלחמת יום כיפור ב-1973. לפני חרם הנפט של 1973 סירבו מדינות אירופיות שאהדו את ישראל (כדוגמת הולנד ומערב גרמניה) להוסיף את קולותיהן למדיניותה של צרפת במזרח התיכון. לאחר 1973 יכלה מדיניותה של צרפת במזרח התיכון לסמוך על הסכמתה ותמיכתה של הקהילה הכלכלית האירופאית.

הסכם הסחר מ-1975 בין הקהילה הכלכלית האירופאית לבין ישראל לא שודרג במשך שני עשורים. נדרשו הסכמי אוסלו מ-1993 כדי שהאיחוד האירופי יעדכן וישדרג ב-1995 את הסכם הסחר החופשי עם ישראל מ-1975. הודות להסכם מ-1995 הפכה ישראל למדינה הראשונה מחוץ לאירופה שהצטרפה ל"תוכנית המסגרת" היוקרתית למחקר ופיתוח בשנת 1996. אך לפני השקתה של "תוכנית המסגרת החמישית", ב-1998, נאלצה ישראל להילחם על חברותה בתוכנית עקב מחלוקות פוליטיות בנוגע לתהליך השלום במזרח התיכון.

בשנים האחרונות, מחלוקות פוליטיות בין האיחוד האירופי לבין ישראל משפיעות על שיתוף הפעולה הכלכלי. מאז אמנת אמסטרדם מ-1997 (שנכנסה לתוקף ב-1999) יש לאיחוד האירופי נציג עליון לענייני חוץ וביטחון (שסמכויותיו ותפקידו גובשו סופית בחוזה ליסבון מ-2009). אף שכל אחת מן החברות באיחוד האירופי עדיין מנהלת מדיניות חוץ משלה, ואף שהן עדיין חלוקות בסוגיות רבות בתחום מדיניות החוץ, הן לפחות מנסות לאמץ מדיניות משותפת בסוגיות בינלאומיות מרכזיות, והנציג העליון אמור לייצג את אותה מדיניות ולהגן עליה.

בסוגיית הסכסוך הישראלי-פלסטיני, האיחוד האירופי כיום מדבר בקול אחד וכמעט אחיד, במיוחד בשאלת ההתנחלויות. קיימת כיום נטייה ברורה לוודא שהסכמי הסחר והמדע שבין ישראל לאיחוד האירופי לא יחולו מעבר לקווי הפסקת האש של 1949 (הקו הירוק). ב-2013 נחתם הסכם המחקר והפיתוח "Horizon 2020" בין ישראל לאיחוד האירופי רק לאחר שישראל הסכימה להוציא מן ההסכם חברות ישראליות הפועלות מעבר לקו הירוק.

בנובמבר 2015 הורתה הנציבות האירופית למדינות החברות לסמן מוצרים ישראליים המיוצרים מחוץ לתחומי הקו הירוק (עדיין יהיה ניתן למכור מוצרים אלו באירופה, אך הם לא יוכלו ליהנות מהסכם הסחר בין האיחוד לישראל). באמצעות מדיניות זו, האיחוד האירופי שולל מראש כל שינוי בקווי 1949. עמדתה של ישראל, מאידך גיסא, היא כי החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם מותירה מקום לגמישות, וכי גבולה המזרחי של ישראל הוא נושא למשא ומתן. יתר על כן, האיחוד האירופי אינו מסמן מוצרים מחבלי ארץ אחרים השנויים במחלוקת, כדוגמת צפון קפריסין או סהרה המערבית.

סלע מחלוקת נוסף בין ישראל לאיחוד האירופי הוא העובדה שהנציבות האירופית וממשלות אירופה תורמות מיליוני אירו מדי שנה לארגונים לא-ממשלתיים המשפיעים על קבלת ההחלטות בישראל באמצעות עתירות נגד ממשלת ישראל בבית המשפט הגבוה לצדק. חלק מארגונים לא-ממשלתיים אלו פעילים במסע ה-BDS (חרם, מניעת השקעות ועיצומים), וחלק מהם תומך ב"זכות השיבה" הפלסטינית – אף שהאיחוד האירופי מתנגד רשמית לחרם על ישראל, ואף ש"זכות השיבה" אינה עולה בקנה אחד עם פתרון שתי המדינות שהאיחוד תומך בו.

בשנים האחרונות היו מי שהציעו להפוך את ישראל לחברה באיחוד האירופי. זהו רעיון פסול. ישראל, יש לזכור, אינה מדינה אירופית. חברות מלאה באיחוד האירופי כלל לא הייתה משרתת את האינטרסים של ישראל. לא כל מדינות אירופה הן חברות באיחוד, מפני שאינן סבורות שחברות מלאה תשרת את האינטרסים שלהן: נורבגיה, שווייץ וליכטנשטיין מעולם לא הצטרפו, ובריטניה נמצאת כעת בתהליך פרישה. למדינות אלו יש הסכמי התאגדות ומסחר משלהן עם האיחוד (כשם שיש גם לישראל). כמדינה קטנה, השפעתה של ישראל במסגרת קבלת ההחלטות באיחוד האירופי תוחלש לחלוטין בשל שיטת ההצבעה במועצה האירופית.

חברות מלאה באיחוד כרוכה גם בעליונותו של הדין האירופי על הדין הפנימי. במקרה של ישראל, חוקים הנוגעים לאופייה היהודי של ישראל (כדוגמת חוק השבות, או מעמדם של בתי דין דתיים בתחום דיני המשפחה) עשויים שלא לעלות בקנה אחד עם דין האיחוד האירופי. קיימת גם הסוגיה של תנועה חופשית של אזרחי האיחוד האירופי בין מדינות חברות (בתוך "מרחב שנגן"). לרשימה זו ניתן להוסיף את אוכלוסייתה המוסלמית ההולכת וגדלה של אירופה ואת הקצנתם של מוסלמים אירופאים רבים, כדי להבין כי חברות מלאה של ישראל הופכת לרעיון לא מציאותי בעליל.

לאחר ה"ברקזיט" ישראל תאבד, בתוך מוסדות האיחוד, את קולה האוהד של ממשלת בריטניה הנוכחית. מאידך גיסא, אילו שלטה בבריטניה מפלגת הלייבור של ג'רמי קורבין היה ה"ברקזיט" משרת את טובתה של ישראל (בריטניה בהנהגת קורבין הייתה הופכת לקול אנטי-ישראלי נחרץ בתוך האיחוד האירופי). מדינות מזרח-אירופיות שהצטרפו לאיחוד בין השנים 2004 ו-2007 הביאו עימן מידה מסוימת של איזון בגישתו של האיחוד כלפי ישראל. צ'כיה, רומניה והונגריה חסמו לאחרונה החלטה של האיחוד שנועדה לגנות את העברת השגרירות האמריקנית לירושלים (את ההחלטה יזמה צרפת). נשיא צ'כיה וראש ממשלת רומניה אף הביעו את תמיכתם בהעברת השגרירות של מדינתם לירושלים.

****

האינטרסים של אירופה במזרח התיכון נעשו בשנים האחרונות מורכבים ורבי-פנים יותר. פוליטיקאים אירופאים מושפעים מציבורי הבוחרים המוסלמים ההולכים וגדלים, אך ממשלות אירופה זקוקות למומחיותה של ישראל בתחום הלוחמה בטרור. גם ישראל מתמודדת עם דילמות: האם עליה להמשיך להחרים רשמית את מפלגות הימין הקיצוני של אירופה, או שמא לבטל את החרם הזה בשל תמיכתן של מפלגות אלו (לפחות חלק מהן) בישראל?

ישראל יכולה וצריכה למנף את נכסיה הרבים: היא מעצמת טכנולוגיה, מומחית בלוחמה בטרור, ויצואנית של גז טבעי. אירופה היא מטרה לטרור אסלאמי; היא מנסה לגוון את יבוא הגז הטבעי שלה, וצמיחתה הכלכלית תלויה יותר ויותר בחדשנות טכנולוגית. יש לקדם את בנייתו של צינור גז טבעי מישראל לאירופה דרך קפריסין ויוון. ישראל יכולה וצריכה לדרוש עקיבוּת והיעדר משוא פנים מן הנציבות האירופית ומממשלות אירופה. אם הן מסמנות מוצרים מחבלי ארץ שנויים במחלוקת – עליהן להחיל מדיניות זו על כל חבלי הארץ השנויים במחלוקת (כדוגמת קפריסין הצפונית וסהרה המערבית), ולא רק על יהודה ושומרון ורמת הגולן. הן אינן יכולות לתמוך בפתרון שתי מדינות ולהתנגד לחרם תוך שהן מממנות ארגונים לא-ממשלתיים המקדמים את "זכות השיבה" ואת ה-BDS.

בה בעת, על ישראל לנקוט משנה זהירות בנוגע לממשלות ומפלגות פופוליסטיות באירופה. מדיניות החוץ הפרו-רוסית שלהן, מדיניותן הכלכלית הפרוטקציוניסטית וגישתן הבלתי-סובלנית כלפי מיעוטים אינן משרתות את האינטרסים של ישראל. רוסיה תומכת באויביה של ישראל במזרח התיכון; צעדים פרוטקציוניסטיים יפגעו בסחר של ישראל עם אירופה, ויהודי אירופה הם הקורבנות הראשונים של חקיקה שמטרתה להוציא אל מחוץ לחוק נוהגים דתיים כדוגמת ברית המילה ושחיטה כשרה. אף שממשלות אירוסקפטיות ולאומניות באירופה עשויות להוות בנות-ברית שימושיות בנקודות זמן מסוימות לצורך קיזוז קולות עוינים בהצבעות במועצה האירופית וסיכול יוזמות בלתי-רצויות מצד הנציבות האירופית, מטרותיהן אינן בהכרח עולות בקנה אחד עם האינטרסים של ישראל.


סדרת הפרסומים "ניירות עמדה" מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.


תמונה: Mark Neyman / Government Press Office (Israel) [CC BY-SA 3.0 ], via Wikimedia Commons

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר. שדות החובה מסומנים *