תקציר
מלחמת חרבות ברזל והמערכה הרב־זירתית שבאה בעקבותיה חשפו מתח מובנה במדיניות התעשייתית־ביטחונית של ישראל. מצד אחד, התעשיות הביטחוניות הגיעו להישגים טכנולוגיים ומסחריים חסרי תקדים; מצד שני, המלחמה המחישה מגבלות בקיבולת הייצור, בתשומות, במלאים וביכולת להרחיב תפוקה במהירות. ועדת נגל זיהתה נכונה את הצורך בעצמאות חימושית סלקטיבית, ברציפות תפקודית, בקווי ייצור קריטיים, במלאים ובשיתוף פעולה בין־לאומי. עם זאת, המלצותיה נשענו במידה רבה על מנהלת ממשלתית מתכללת, ולא עיצבו במלואם את היחסים בין צורכי צה״ל, הייצוא, התחרות, המימון, שרשראות האספקה והסיכון המדיני.
הטענה המרכזית במאמר היא שמדיניות הייצוא הביטחוני של ישראל צריכה לעבור משינוי כמותי לשינוי פרדיגמטי: ממדיניות שמודדת הצלחה בעיקר בהיקף העסקאות, למדיניות שממקסמת את התשואה הביטחונית־לאומית של הייצוא. הייצוא צריך להיבחן בראש ובראשונה לפי תרומתו לקיבולת הייצור הלאומית, לשרידות שרשרת האספקה, למימון מחקר ופיתוח, לשימור הון אנושי, לחיזוק בריתות ולכושר ההצטיידות של צה״ל בשגרה ובחירום. מכאן מוצע מודל של מדיניות תעשייתית־ביטחונית אסטרטגית המבוסס על עצמאות סלקטיבית לצד תלות הדדית עם שותפים אמינים, תכנון קיבולת רב־שנתי, איתותי ביקוש ארוכי טווח, השקעה משותפת עם התעשייה, שמירה על תחרות וחדשנות, ניהול סיכונים מדיני־משפטי וממשל רב־זרועי שאינו הופך לרגולטור־על. המאמר מציע גם מבנה ארגוני, מדדי ביצוע ותוכנית יישום מדורגת, תוך חיבור בין מדיניות הייצוא לבין הכלל הפיסקלי לביטחון ומנגנוני הביסוס מחדש של תקציב הביטחון.
הייצוא אינו רק תוצאה מסחרית של בניין הכוח; במבנה נכון הוא אחד ממקורות המימון, הלמידה והקיבולת המאפשרים את בניין הכוח עצמו.
מבוא: המתח שמאחורי השיא
הדיון על הייצוא הביטחוני בישראל נוטה להתחיל במספר ולסיים בו. כאשר הייצוא גדל, מוצגת התוצאה כהישג כלכלי, תעשייתי ומדיני; כאשר עסקה גדולה נחתמת, היא נתפסת כהוכחה לעליונות הטכנולוגית של ישראל ולכושר התחרות של התעשיות. במידה רבה זו תמונה נכונה. התעשייה הביטחונית היא אחד מענפי הידע וההנדסה החשובים בישראל, היא מספקת תעסוקה איכותית, מפזרת פעילות לפריפריה, מממנת מחקר ופיתוח ומקנה למדינה מנוף מדיני. השימוש המבצעי במערכות ישראליות תורם למוניטין שלהן, והלקוחות הזרים מאפשרים סדרות ייצור גדולות יותר, פיזור עלויות פיתוח והמשך השקעה בטכנולוגיה. במחקר הודגש כי מתקיימים יחסי גומלין דו־כיווניים בין צה״ל לתעשייה: צה״ל מספק צורך מבצעי, ניסיון ומוניטין, ואילו הייצוא מעניק לתעשייה את העומק הכלכלי והטכנולוגי המאפשר לה להמשיך לפתח ולייצר עבור צה״ל (ליפשיץ, 2020, עמ׳ 17–25).
אולם נתוני השיא של 2025 דווקא ממחישים מדוע מדד המכירות אינו מספיק. משרד הביטחון דיווח כי הייצוא הביטחוני הגיע ל־19.2 מיליארד דולר, עלייה של כ־30 אחוזים בשנה. עסקאות ממשלה־לממשלה (GTG) הסתכמו בכ־10 מיליארד דולר והיוו יותר ממחצית מהיקף העסקאות; בנפרד, 53 אחוזים מהיקף העסקאות נבעו מעסקאות בהיקף של 100 מיליון דולר ומעלה (משרד הביטחון, 2026). באותה עת פעלו התעשיות במתכונת חירום והמשיכו לייצר לצה״ל וללקוחות זרים במקביל. זהו הישג מרשים, אך גם מקור לדילמה: כאשר הביקוש המקומי והזר מזנקים יחד, מי מקבל קדימות על קווי הייצור, כוח האדם, חומרי הגלם והספקים? האם כל דולר של ייצוא מחזק בהכרח את ביטחון ישראל או שלעיתים הוא מגדיל עומס על קיבולת מוגבלת, יוצר התחייבויות מתחרות ומרחיב תלות בממשלות ובשרשראות אספקה זרות?
השיא הנוכחי אינו בהכרח שיווי משקל חדש. הוא נוצר משילוב של עלייה חריגה בביקוש העולמי, מחסור זמני בכושר ייצור, ביצועים מבצעיים מוכחים ורפורמה שהרחיבה את יכולתן של התעשיות לפעול בשווקים זרים. אולם אירופה, יפן ומדינות נוספות משקיעות כעת בהרחבת בסיסי הייצור שלהן, והרכש האירופי מלווה בהעדפה גוברת לערך מוסף מקומי. ירידה עתידית בייצוא הישראלי אינה ודאית, אך היא תרחיש תכנון מרכזי. האתגר הוא אפוא לנצל את חלון הביקוש הנוכחי כדי להפוך הזמנות זמניות לקיבולת, ידע, ספקים ושותפויות שיישארו בישראל גם כאשר התחרות תגבר.
מלחמת חרבות ברזל הפכה את הדילמה הזאת מתאורטית למעשית. ממכלול ממצאי מבקר המדינה עולה כי ערב המלחמה התקיימו פערים במלאים, בשימור יכולות ייצור ובתכנון רכיבים וחומרי גלם; מיפויים קודמים לא נעשו תמיד בשיתוף מלא, ולא התגבשה תוכנית כוללת ומתוקצבת שחיברה בין כלל המרכיבים (מבקר המדינה, 2026, עמ׳ 13–15, 21, 25, 37–38). במילים אחרות, ישראל הצליחה במשך שנים למכור בעולם מערכות מתקדמות, אך לא תמיד ידעה למדוד ולשמר את מלוא הקיבולת הלאומית הנדרשת למלחמה ארוכה.
לפערים אלה יש משמעות מבצעית ומדינית, ולא רק תקציבית. כאשר מלאי, רכיב קריטי או קצב ייצור מגבילים את היכולת לחדש מלאים ולהרחיב תפוקה, עלולות להצטמצם דרגות החופש של הדרג המדיני והצבאי: היכולת להתמיד בקצב פעילות גבוה, לבחור את עיתויו של מהלך, להאריך מערכה ולהישען פחות על אספקה ואישורים מבחוץ. אין פירוש הדבר שכל מגבלה תעשייתית מתורגמת ישירות להחלטה מבצעית, אך היא מגדילה את העלות, הזמן והסיכון של חלופות מסוימות.
ועדת נגל ביקשה לתקן חלק מן הפער. היא המליצה על עצמאות חימושית במרכיבים קריטיים, הרחבת בסיס הייצור, מלאים וחומרי גלם, שרידות גאוגרפית, הסכמי רכש רב־שנתיים, השקעה משותפת עם התעשיות ושיתופי פעולה בין־לאומיים. המלצות אלה מסמנות תפנית חשובה: התעשייה אינה עוד רק ספק של פרויקטים, והייצוא אינו רק זרם הכנסות; שניהם חלק מתפיסת הביטחון הלאומית. אלא שהוועדה לא השלימה את התפנית. הוועדה הגדירה יעדים חשובים לייצור, לעצמאות ולקיבולת, אך לא ניסחה במלואם את עקרונות מדיניות הייצוא הנדרשים להכרעה בין מוכנות, התחייבויות מסחריות, יחסי חוץ וסיכון. אין פירוש הדבר שהמדינה צריכה להכריע בפרטי העסקה, לבחור את הטכנולוגיה או לנהל את קווי הייצור. תפקידה הוא לקבוע מטרות לאומיות, מגבלות, רמות סיכון ומדדי תוצאה; הבחירה בפתרונות, בספקים ובמודל העסקי צריכה להיוותר ככל האפשר בידי התעשייה ובידי מנגנוני תחרות.
מכאן שאלת המאמר: כיצד צריכה ישראל לעצב מחדש את מדיניות הייצוא הביטחוני כך שההצלחה המסחרית תחזק את יכולת הלחימה והחוסן הלאומי, ולא תתקיים במקביל להם או תתחרה בהם? הטענה היא שהשאלה הנכונה אינה מה לייצא, אלא איזה ייצוא, באילו תנאים, לאילו שותפים, ובאיזו תרומה לקיבולת הלאומית. זהו מעבר ממדיניות ״קידום״ מכירות למדיניות הקצאה אסטרטגית של נכסים נדירים.
במאמר זה מדיניות הייצוא אינה מוצגת כתחום נפרד מן המדיניות התעשייתית־ביטחונית, אלא כאחד הכלים המרכזיים למימושה. הדיון בקיבולת, ברכש, בחדשנות ובשרשראות האספקה נועד אפוא לבחון באילו תנאים הייצוא תורם לבסיס התעשייתי הלאומי, ובאילו תנאים הוא עלול להתחרות בצרכים המקומיים או להגדיל תלות וסיכון.
ממדיניות מכירות למדיניות של עוצמה לאומית
ייצוא ביטחוני אינו דומה לייצוא של מוצר אזרחי רגיל. הוא נוצר בשוק שבו המדינה היא הלקוח המרכזי, הרגולטור, מממנת חלק מן המחקר והפיתוח, בעלת חברות, מאשרת שווקים ולעיתים גם צד ישיר לעסקה. התעשייה עצמה מאופיינת בעלויות כניסה גבוהות, יתרון לגודל, מיעוט ספקים, סודיות, תלות ברישיונות ובמערכת יחסים ארוכת טווח עם הלקוח. התוצאה היא שילוב של מונופסון מקומי, אוליגופול עולמי וכשלי שוק וכשלי ממשלה בו־בזמן (Hartley, 2017; Golde & Tishler, 2004).
לכן גם מדיניות הייצוא אינה יכולה להצטמצם לשירותי שיווק, רישוי ופיקוח. היא קובעת בפועל אילו טכנולוגיות תתפתחנה, אילו קווי ייצור ישרדו, היכן יוקמו מפעלים, מה יהיה מבנה הבעלות, כמה מהנדסים יישארו בענף, אילו שותפויות תיבנינה ומה תהיה מידת התלות במדינות אחרות. במובנים רבים היא מדיניות תעשייתית, מדיניות חוץ ומדיניות ביטחון בעת ובעונה אחת.
חשוב להדגיש כי מדיניות הייצוא הביטחוני בישראל אינה פועלת בחלל מוסדי או משפטי ריק. חוק הפיקוח על הייצוא הביטחוני, התשס״ז-2007, והתקנות והצווים מכוחו, מסדירים את השיווק והייצוא של ציוד, ידע ושירותים ביטחוניים, מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין־לאומיות. אגף הפיקוח על הייצוא הביטחוני (אפ״י) במשרד הביטחון הוא הרשות המוסמכת ליישום החוק, ומופקד בין היתר על מרשם היצואנים, רישיונות השיווק והייצוא, הפיקוח והאכיפה; לצד זאת, סיב״ט פועל לקידום הייצוא ושיתופי הפעולה הבין־לאומיים, והמסגרת הקיימת כוללת תיאום עם משרד החוץ בשיקולים הנוגעים למדיניות החוץ ולהתחייבויות הבין־לאומיות. ואולם, מסגרת זו נועדה בראש ובראשונה להסדיר ולפקח על עצם השיווק והייצוא ועל הסיכונים הכרוכים בהם; היא אינה מהווה כשלעצמה מסגרת אינטגרטיבית הבוחנת באופן שיטתי את תרומת העסקה לקיבולת הייצור הלאומית, לשרשראות האספקה, למוכנות צה״ל ולתשואה על השקעה ציבורית. הפער שמאמר זה עוסק בו אינו אפוא היעדר רגולציה, אלא הצורך לחבר את מערך הפיקוח והקידום הקיים למדיניות תעשייתית־ביטחונית רחבה יותר. לצד המנגנונים הפומביים פועלים במשרד הביטחון מנגנוני מטה פנימיים נוספים לבחינת עסקאות ורגישויותיהן. המאמר אינו מניח שיש להחליפם; השאלה היא באיזו מידה הם מחברים כיום באופן שיטתי גם את השפעת העסקה על קיבולת הייצור, קדימות לצה״ל, שרשרת האספקה והתמורה להשקעה הציבורית.
המודל המסורתי בישראל התבסס על היגיון ברור: השוק המקומי קטן, ולכן ללא ייצוא אין לתעשיות סדרות ייצור מספיקות ואין אפשרות לשאת בעלויות הפיתוח. הייצוא מפחית את העלות הממוצעת, מאריך את חיי המוצר, מאפשר שדרוגים ושומר על ידע. היגיון זה נותר נכון, אך הוא אינו שלם. הוא מניח שקיבולת הייצור ניתנת להרחבה לפי הביקוש, שהלקוח הזר אינו מתחרה בצה״ל, שהרכיבים והחומרים זמינים, ושניתן לעמוד בו־בזמן בכל ההתחייבויות. המלחמות באוקראינה ובמזרח התיכון הראו כי הנחות אלה אינן מתקיימות תמיד. כאשר הביקוש העולמי מזנק, זמני האספקה מתארכים, מחירי התשומות עולים, קבלני המשנה נחסמים והון אנושי נהיה צוואר בקבוק. בנקודה זו הייצוא יכול להיות מנוע להרחבת קיבולת, אך גם גורם המעמיס עליה. הניסיון שנצבר במהלך המלחמה מחדד כי ההשפעה אינה חד-כיוונית: הזמנה זרה אינה רק מתחרה על תפוקה קיימת; כאשר היא מאפשרת להרחיב קווים, לרכוש ציוד ולהגדיל כוח אדם, היא עשויה להגדיל גם את הקיבולת העומדת לרשות צה"ל. מכאן שהשאלה אינה אם לייצא, אלא האם העסקה משתמשת בקיבולת קיימת או מסייעת להרחיבה, ובאילו תנאים.
מדיניות של עוצמה לאומית צריכה למדוד את הייצוא לפי תשואה ביטחונית־לאומית ולא רק לפי הכנסה. תשואה ביטחונית־לאומית היא התוספת נטו שהייצוא יוצר ליכולת, לקיבולת, לידע, לחוסן ולמעמדה האסטרטגי של ישראל, ביחס לחלופה ולנוכח העלות הציבורית והסיכונים הכרוכים בעסקה.
המונח “לאומית” מרחיב את נקודת המבט מעבר לצורכי ההצטיידות המיידיים של צה״ל. הוא כולל את חופש הפעולה של המדינה, רציפות החיים והמשק, שימור הון אנושי ומוקדי ידע, חוסן אזורי וחברתי, יכולת לעמוד בהתחייבויות לשותפים והקטנת תלות המגבילה החלטות ריבוניות. בהתאם לכך, עסקה יכולה להיות רווחית לחברה ואף מועילה לצה״ל בטווח הקצר, אך בעלת תשואה לאומית נמוכה אם היא מחלישה לאורך זמן את בסיס הייצור, הידע או חופש הפעולה (הכהן, 2014).
תשואה זו כוללת לפחות שישה מרכיבים:
תרומה לקיבולת: האם העסקה מממנת קו נוסף, אוטומציה, ספק חדש או מלאי חומרי גלם?
תרומה לחדשנות: האם היא מממנת מחקר ופיתוח ומאפשרת שדרוגים שגם צה״ל ייהנה מהם?
תרומה להון האנושי: האם היא מייצרת מסלולי הכשרה, שומרת מומחים ומפזרת ידע בין חברות?
תרומה מדינית: האם הלקוח הופך לשותף אמין, יוצר תלות הדדית ומסייע לישראל בשעת משבר?
תרומה לחוסן שרשרת האספקה: האם העסקה פותחת מקורות ייצור ותחזוקה נוספים, או דווקא מעבירה ידע ותלות החוצה?
העלות האלטרנטיבית: האם התחייבות הייצוא פוגעת בזמינות לצה״ל, מרחיקה משלוחים מקומיים או מקבעת סדר עדיפויות שאינו מתאים לאיום המשתנה?
זהו גם שינוי בשפת המדידה. מדיניות ייצוא רגילה מודדת חוזים שנחתמו והכנסה צפויה. מדיניות אסטרטגית מודדת זמני אספקה בשגרה ובחירום, שיעור ערך מוסף מקומי, עומק שרשרת האספקה, ריכוזיות בשווקים, היקף ההשקעה החוזרת בישראל, יכולת מעבר מהיר לתפוקה מוגברת ועמידה בהתחייבויות לצה״ל. במילים פשוטות: המכירות הן תוצאה; הקיבולת והחוסן הם הנכס.
התפתחות המודל הישראלי: מעצמאות רחבה להתמחות וייצוא
התעשייה הביטחונית הישראלית התפתחה מתוך מחסור, אמברגו וגודל שוק קטן. בתחילת הדרך היא נועדה לייצר יכולות שלא ניתן היה לרכוש בחוץ. לאחר האמברגו הצרפתי בסוף שנות השישים אימצה ישראל מדיניות רחבה יחסית של עצמאות חימושית, שהובילה לפיתוח ולייצור מקומי של מערכות מרכזיות. רובין מתאר כיצד ההלם מן התלות בספק חיצוני חולל שינוי תפיסתי: כושר הייצור נתפס כחלק מריבונות המדינה ולא רק כבחירה כלכלית (רובין, 2018).
בשנות השמונים חל שינוי. העלויות של פיתוח פלטפורמות מלאות עלו, היחסים עם ארצות הברית העמיקו, והסיוע האמריקאי אפשר רכש של מערכות כבדות בחו״ל. ישראל עברה בהדרגה מאסטרטגיה של עצמאות רחבה לאסטרטגיה של התמחות: פיתוח יתרונות טכנולוגיים בתחומים שבהם יש לה צורך מבצעי ייחודי, הון אנושי איכותי ויכולת תחרות עולמית, לצד הסתמכות על רכש חוץ בתחומים אחרים. ההחלטה על הפסקת פרויקט הלביא סימלה את המעבר. המודל החדש היה יעיל יותר מבחינת יתרון יחסי, והשתלב בעליית ההיי־טק, אך הוא הרחיב את התלות ברכיבים, בחומרי גלם, ברישיונות ובמדיניות של שותפים.
למעבר זה תרמה גם חדירתה ההדרגתית של חשיבה כלכלית לתהליכי התכנון והרכש במערכת הביטחון: בחינת עלות־תועלת, עלויות מחזור חיים, יתרון יחסי והעדפת רכש חוץ כאשר הוא נתפס כיעיל יותר. מן שנות התשעים ואילך התחזקה מגמה זו על רקע הגלובליזציה וההנחה ששרשראות אספקה פתוחות וזמינות תאפשרנה לישראל להתמחות בתחומי יתרון ולרכוש בחוץ יכולות אחרות. המלחמות האחרונות לא ביטלו את ההיגיון הכלכלי הזה, אך המחישו כי הוא נשען על הנחות בדבר זמינות, אמינות וזמן אספקה שאינן מתקיימות תמיד (ליפשיץ, 2000).
הייצוא הפך בהדרגה למרכיב מרכזי במודל הישראלי. התעשייה הביטחונית אומנם הוקמה בראשיתה כדי לתת מענה לצורכי הביטחון המקומיים ולמגבלות על רכש מחו״ל, אך עם השנים השתנה מרכז הכובד של פעילותה. ליפשיץ מצביע על כך שבעשורים האחרונים מרבית פעילותה של התעשייה אינה מופנית עוד לאספקה לצה״ל, אלא נשענת במידה רבה על שווקים חיצוניים. בכך השתנה גם תפקידו של הייצוא: מפעילות משלימה שנועדה להרחיב סדרות ייצור ולהפחית עלויות, הוא הפך לרכיב מבני המאפשר לתעשייה לשמר היקף פעילות, יכולות מחקר ופיתוח ותשתית טכנולוגית הגדולים מכפי שהביקוש המקומי לבדו יכול לקיים. מבחינה מסחרית נוצרה אפוא תעשייה גלובלית מצליחה; מבחינה אסטרטגית נוצר מודל שבו הייצוא הוא תנאי מרכזי לשימור בסיס תעשייתי רחב, שממנו נהנה גם צה״ל (ליפשיץ, 2020, עמ׳ 17–25).
המודל הניב יתרונות וחולשות: מחד גיסא, הוא אפשר לישראל לשמר יתרון טכנולוגי חרף גודלה, הפחית את עלויות הפיתוח והרכש המקומי באמצעות סדרות גדולות יותר, יצר מנוף ביחסי חוץ ושיתופי פעולה וחיבר בין האקו־סיסטם הביטחוני להיי־טק האזרחי, ובכך האיץ זליגת ידע דו־כיוונית. לזליגה זו יש גם ממד לאומי־אזרחי: ידע, כוח אדם ושיטות ייצור שנצברו בפרויקטים ביטחוניים עשויים לעבור לתעשיות אזרחיות, ומיקום קווי ייצור ותשתיות יכול לתרום לחיזוק אזורי פריפריה ולשיקומם. עם זאת, אלה תועלות משניות שיש לשקול לצד יעילות, שרידות, נגישות לכוח אדם והעלות הכוללת, ולא להפוך לדרישת מיקום קשיחה בכל עסקה. מאידך גיסא יצר המודל גם חולשות: תלות בהזמנות זרות ובמחזורי ביקוש גלובליים, תלות ברכיבים ובחומרים שלא תמיד מיוצרים בישראל, גם כאשר המוצר הסופי מוגדר "כחול־לבן", מתח מובנה בין התחייבויות חוזיות ללקוחות זרים לבין הצורך הישראלי להעדיף את צה״ל בשעת חירום וסיכון מדיני: שינוי ממשלה, לחץ ציבורי, רגולציה או אמברגו יכולים לפגוע הן בייבוא והן בייצוא.
המלחמה הארוכה חשפה במיוחד את הפער בין עצמאות טכנולוגית לעצמאות ייצורית. ישראל יכולה להחזיק בידע ובקניין רוחני, אך להיות תלויה במכונה, חומר, שבב, חומר נפץ או ספק יחיד מחו״ל. היא יכולה לייצא מערכת מורכבת, אך להתקשות להרחיב במהירות את קצב הייצור שלה. מכאן שהדיון אינו בין אוטרקיה לבין גלובליזציה. עצמאות מלאה אינה אפשרית, ואף אינה רצויה למשק קטן. החלופה הנכונה היא עצמאות סלקטיבית ותלות הדדית אמינה: ייצור מקומי במרכיבים שהיעדרם מסכן את חופש הפעולה, ושיתוף פעולה עם מדינות ושרשראות אספקה אמינות במרכיבים אחרים.
ועדת נגל: תפנית נכונה, מסגרת חלקית
ועדת נגל נדרשה לבחון יחד את תפיסת הביטחון, בניין הכוח, תקציב הביטחון ותהליכי האישור והבקרה. רוחב המנדט אפשר לה לזהות קשרים שוועדות קודמות בחנו בנפרד, אך גם יצר קושי לעצב לעומק כל תחום. בתחום התעשייה הביטחונית הוועדה זיהתה ארבע מטרות מרכזיות: הגברת העצמאות במרכיבים קריטיים; הגדלת כושר הייצור; שיפור השרידות והרציפות התפקודית; והרחבת תשתית הידע, כוח האדם והטכנולוגיות הנדרשים לייצור יעיל ובקנה מידה גדול. היא הציעה הקמת מנהלת "כחול־לבן", תוכניות רב־שנתיות, הסכמי רכש ארוכים, השקעה בקווי ייצור, חומרים ורכיבים, מיגון ויתירות, ושיתוף פעולה בין־לאומי לייצוא, לייצור משותף ולחוסן משותף (ועדת נגל, 2024, עמ' 99–102).
לוועדה שלושה הישגים תפיסתיים. ראשית, היא החזירה את הייצור למרכז תפיסת הביטחון. במשך שנים נתפסו מחקר ופיתוח, מודיעין וטכנולוגיה כמקורות היתרון, ואילו הייצור נתפס לעיתים כפעילות שניתן לרכוש בשוק. הוועדה קבעה למעשה שאין יתרון טכנולוגי בר־קיימא בלי יכולת להפוך ידע למלאי ולתפוקה לאורך זמן. שנית, היא הרחיבה את המושג "עצמאות" מן המוצר הסופי אל חומרי גלם, רכיבים, טכנולוגיות ייצור ושרשרת אספקה. שלישית, היא חיברה בין רכש מקומי לייצוא: השקעה בתשתית אמורה להישען על ביקוש רב־שנתי של המדינה ולהחזיר חלק מעלותה באמצעות מכירות בחו״ל.
עם זאת, המודל הארגוני של הוועדה מעורר קושי. מִנהלת בעלת סמכויות רחבות לתכנון, תיעדוף, הקצאת משאבים, התקשרויות ובקרה, אשר בפועל עשויה להשפיע גם על בחירת טכנולוגיות, עלולה להפוך לרגולטור־על. היא אמורה לדעת אילו קווים להקים, באילו חברות לתמוך, מה יהיה הביקוש בעוד עשור, איזו טכנולוגיה תבשיל ואיזה שוק ייפתח. זהו בדיוק המרחב שבו מגבלת הידע של המתכנן המרכזי חריפה: הידע מפוזר בין צה״ל, חברות גדולות, חברות הזנק, ספקים, מהנדסים, לקוחות זרים ומוסדות מחקר. ריכוזו בגוף אחד עלול לייצר בחירת מנצחים, תלות בקשרים, המשך מימון של פרויקטים חלשים וריכוזיות נוספת (Hayek, 1945; Juhász, Lane & Rodrik, 2024; חדד, 2026ב).
ביקורת נוספת נוגעת לקשר שבין העצמאות לבין הייצוא. הוועדה מכירה בכך שהייצוא מסייע להחזיר השקעות ולבסס קיבולת, אך אינה מציעה מערכת ברורה להכרעה בין התחייבויות זרות לצורך המקומי, לבחירת שווקים לפי אמינותם, או למדידת התרומה של עסקה לחוסן הלאומי. היא גם אינה מפרידה די הצורך בין שלושה תפקידי המדינה: לקוח, משקיע ורגולטור. כאשר אותו גוף מגדיר את הצורך, מממן קו, מאשר את הייצוא ומפקח על החוזה, גדל הסיכון לניגוד עניינים ולחולשת בקרה.
הביקורת של שלח, קלור ופדלון על דוח נגל התמקדה בין היתר ברוחב המנדט, בתוקף חלק מן ההנחות ובישימות ההמלצות. היא מזכירה כי גם המלצה נכונה מבחינה עקרונית אינה מבטיחה ביצוע, וכי ניסיון העבר של ברודט ולוקר מלמד שהחולשה המרכזית אינה בהכרח בניסוח היעד אלא במנגנון שמעדכן, מתקצב ומבקר אותו לאורך זמן (שלח,קלור ופדלון, 2025). לכן יש לראות בנגל נקודת פתיחה: היא החזירה את המדיניות התעשייתית לשולחן, אך נדרש שלב שני שיסדיר את מדיניות הייצוא, את הממשל ואת החיבור לתקציב המדינה. המדינה תקבע מטרות, מגבלות, סדרי עדיפויות, רמות סיכון ומדדי תוצאה; התעשייה והשוק התחרותי יכריעו ככל האפשר בטכנולוגיה, בתֶכן, במבנה העסקי, בבחירת הספקים ובאופן הביצוע.
ההתפתחות לאחר הוועדה: ביצוע לפני מיסוד
מאז פרסום דוח נגל חל שינוי משמעותי במדיניות משרד הביטחון. לצד האצת רכש והרחבת קווי ייצור, קודמה רפורמה בייצוא הביטחוני, הוגבר הטיפול בשרשראות אספקה, הורחבו השקעות בייצור המקומי והחלה הקמת מסגרת עליונה לתכנון החימוש. צעדים אלה מלמדים כי המערכת אינה ממתינה להסדרה מלאה ופועלת כבר עתה לחבר בין צורכי צה״ל, הייצור והייצוא. הפער שנותר אינו אפוא היעדר עשייה או היעדר מנגנונים, אלא מידת העיגון הרב־שנתי שלהם, החיבור למסגרת הפיסקלית והיכולת להבטיח שהמדיניות תשרוד גם לאחר ירידת הביקוש, החלפת בעלי תפקידים או שינוי בסדרי העדיפויות (משרד הביטחון, 2025).
מבקר המדינה תיאר תמונה מורכבת. עד המלחמה התקיימו החלטות ומיפויים שלא תמיד תוקצבו או שותפו בין כלל הגופים. לאחר המלחמה חל שינוי: ראש הממשלה ושר הביטחון הנחו להאיץ עצמאות, צה״ל שותף במיפוי, אושרו תקציבים ותשתיות, והנושא שולב יותר בהחלטות הצטיידות. עם זאת, נכון למועד הביקורת המל״ל טרם השלים את עבודת המטה הכוללת על יישום המלצות נגל, ולא הוצגה עדיין מסגרת ממשלתית כוללת ופומבית המסדירה את חלוקת האחריות ואת מנגנון העדכון החוצה־משרדים (מבקר המדינה, 2026). תמונת המצב היא אפוא שהביצוע מקדים את המיסוד: פעולות רכש והשקעה מתקדמות, אך ארכיטקטורת המדיניות עדיין חלקית.
לדפוס זה יש יתרון בזמן חירום. אין הצדקה להמתין לחקיקה כאשר נדרש להרחיב תפוקה ולסגור פערים. אולם אם הוא נמשך, מתעוררות שלוש בעיות. הראשונה היא בעיית הרציפות: החלטות תלויות בבעלי תפקידים ובדחיפות הרגע, ולא במנגנון שמתקיים גם כאשר תשומת הלב הציבורית עוברת לנושא אחר. השנייה היא בעיית התיעדוף: לא הוצגה מסגרת אחת המשווה באופן שיטתי בין השקעה בקיבולת מקומית, רכש מחו״ל, מלאי, שיתוף פעולה וייצוא. השלישית היא בעיית הבקרה: קשה לדעת מהי תשואת ההשקעה הלאומית, מי נושא בסיכון, ומה קורה אם הביקוש הזר או המקומי משתנה.
הגידול המהיר בייצוא מחזק את הצורך במיסוד. כאשר היקף העסקאות הממשלה־לממשלה מגיע לכמחצית מן הייצוא, המדינה כבר אינה רק מאשרת עסקה פרטית; היא נושאת באחריות מדינית, לעיתים מעניקה התחייבויות, ומשפיעה על סדר העדיפויות של התעשייה. ככל שהעסקאות גדולות יותר, הן קושרות קיבולת והון אנושי לשנים רבות. לכן מדיניות הייצוא צריכה להיות חלק מן התכנון הלאומי של בניין הכוח, ולא מסלול מקביל שמופעל לפי הזדמנויות שוק.
המודל המוסדי אינו מחייב הקמת גוף מאשר חדש.
מה מוסיפה הספרות והדיון הציבורי העדכני
הספרות הישראלית שפורסמה בשנים האחרונות מתכנסת סביב הסכמה רחבה יותר מבעבר: התעשייה הביטחונית היא חלק מבניין הכוח, לא רק ספק שלו. פכט וחימיניס טוענים כי התפיסה שהתמקדה ביתרון יחסי, במחקר, בשירותים וברכש זול הזניחה את הייצור, את שרשראות האספקה ואת המאגרים האסטרטגיים. לשיטתם, ישראל זקוקה לאסטרטגיה תעשייתית ביטחונית מפורשת, המשלבת מדינה ושוק ואינה מניחה שהגלובליזציה תספק תמיד את הדרוש (פכט וחימיניס, 2024). גישה זו משלימה את הניתוח הביקורתי במאמר הקודם שלי: יש צורך במדיניות, אך יש להיזהר מריכוזיות, מבחירת מנצחים ומהפיכת המנהלת למחליפה של מנגנון השוק (חדד, 2026ב).
האלוף הראל מחדד את הקשר בין בניין הכוח ללחימה עצמה. מלחמה ארוכה מחייבת לראות בבניין הכוח ״מערכה״ שמתנהלת במקביל להפעלת הכוח: התאמה מהירה, תיקון, שדרוג, האצת ייצור ולמידה מול אויב שמשתנה. לתעשייה פעילה יש אפוא ערך הרתעתי; היא מאותתת לאויב כי לא יוכל לשחוק את ישראל באמצעות התשה בלבד (הראל, 2026). מסקנה זו חשובה למדיניות הייצוא: לקוח זר אינו רק מקור הכנסה, אלא עשוי לסייע לקיים קו, להרחיב ידע ולהגדיל את היכולת להשתנות בזמן מלחמה. מנגד, התחייבות זרה שאינה מותאמת לסדר העדיפויות הלאומי עלולה לצמצם גמישות זו.
במזכר INSS הודגש כי יכולת ייצור מקומית חיונית במיוחד כאשר שרשראות אספקה נפגעות או כאשר מגבלות מדיניות מקשות על רכש מחו״ל (ליפשיץ, 2020, עמ׳ 17–25). בנפרד, אלפסי, טישלר ומנוס בחנו את השלכות הפסקת ההמרה של כספי הסיוע לשקלים עד שנת 2028 על מבנה החברות ועל מקורות הביקוש והמימון שלהן (אלפסי, טישלר ומנוס, 2020, עמ׳ 63–79).במאמר על ועדת נגל הועלה ספק לגבי יכולת היישום של המלצות רחבות ללא מנגנון מוסדי, תקציבי ובקרתי חזק (שלח, קלור ופדלון, 2025). במאמר על ההיבטים הכלכליים של תפיסת הביטחון הודגש כי ביטחון אינו יכול להיגזר רק מן האיום; הוא תלוי גם בצמיחה, בפריון, בהון האנושי וביכולת הפיסקלית, ולכן נדרש חיבור בין תפיסת הביטחון למדיניות הכלכלית (חדד, 2026א).
ב־JISS הודגשו שני ממדים משלימים. רובין הציג את ההיסטוריה של העצמאות החימושית כתוצאה של אמברגו ותלות, אך גם את המחיר הכלכלי של ניסיון לייצר הכול בישראל (רובין, 2018). לאפין מתאר את השינוי בתפיסת ההפעלה לאחר 7 באוקטובר ואת השלכותיו על פיתוח טכנולוגיות ויכולות ביטחוניות (Lappin, 2025). ספרות זו מחזקת את העיקרון של עצמאות סלקטיבית: לא לייצר כל דבר, אלא לזהות במדויק את היכולות שהיעדרן מסכן את חופש הפעולה.
גם הניסיון הבין־לאומי השתנה. האסטרטגיה התעשייתית של משרד ההגנה האמריקאי מגדירה ארבעה יעדים: שרשראות אספקה חסינות, כוח אדם מוכן, רכש גמיש והרתעה כלכלית. תוכנית היישום מקצה אחריות, משאבים, מדדים וסיכונים לכל יוזמה. האיחוד האירופי אימץ אסטרטגיה תעשייתית ראשונה שמטרתה לייצר יותר, מהר יותר ובשיתוף רחב יותר, תוך הגדלת רכש משותף ורכש מתוך הבסיס האירופי. NATO מדגישה צבירת ביקוש, הזמנות ארוכות טווח, תקינה והרחבת כושר הייצור, ויפן הרחיבה בשנת 2026 את מדיניות העברת הציוד הביטחוני כחלק מחיזוק שותפויותיה והבסיס התעשייתי שלה (U.S. Department of Defense, 2024; European Commission, 2024; NATO, 2025). הדיון אינו מוגבל למדיניות הביטחונית. מגור מצביע על חזרתה של מדיניות תעשייתית אסטרטגית בארצות הברית, באיחוד האירופי ובטאיוואן, ועל השימוש בהשקעה ציבורית, תשתיות, הכשרת כוח אדם ושימור ייצור מקומי לשם השגת יעדים לאומיים רחבים (מגור, 2024).
המודלים שונים זה מזה בהיקף הסמכות, במבנה השוק ובגודל בסיס הייצור; הרלוונטיות לישראל אינה בהעתקת מוסדותיהם, אלא באימוץ עקרונות משותפים של איתות ביקוש, מדידת קיבולת, הזמנות רב־שנתיות ושיתוף פעולה עם התעשייה.
הקשר בין ייצוא ביטחוני לבין שימור הבסיס התעשייתי אינו ייחודי לישראל. במדינות דוגמת צרפת נתפס הייצוא ככלי המאפשר לשמר עומס עבודה, קווי ייצור, ידע ושיתופי פעולה כאשר הביקוש המקומי לבדו אינו מספיק. החידוש המוצע כאן אינו אפוא עצם הקישור בין ייצוא למדיניות תעשייתית, אלא הפיכתו למסגרת החלטה ישראלית: סיווג עסקאות לפי משמעותן, בחינת תרומתן נטו לקיבולת ולחופש הפעולה, וחיבור התמיכה הממשלתית לתמורה ביטחונית־לאומית מדידה.
לישראל יש יתרון לעומת מדינות רבות: קִרבה בין המשתמש, המפתח והיצרן; תרבות אלתור; ניסיון מבצעי; ותעשייה מוכוונת ייצוא. אך היתרון עלול להישחק אם לא יתורגם למוסדות. הלקח מן הספרות והדיון הציבורי אינו לאמץ מודל זר, אלא להגדיר בישראל תהליך שבו המדינה מספקת איתות ביקוש, תשתית וכללים; התעשייה מתחרה, משקיעה ומחדשת; והייצוא משמש לבניית קיבולת ובריתות, לא רק להגדלת מחזור.
פערים ואתגרים במדיניות הייצוא הקיימת
הניתוח מצביע על שבעה פערים ואתגרים אפשריים במסגרת הקיימת.
הפער הראשון הוא מדידה לפי עסקאות במקום לפי מוכנות. דוח ייצוא מציג סכומים, אזורים וסוגי עסקאות. הוא אינו מציג לציבור, וגם לא בהכרח לכל מקבלי ההחלטות, כיצד הייצוא השפיע על הקיבולת המקומית, זמני האספקה לצה״ל, קבלני המשנה וההשקעה בישראל. כאשר הדיווח הציבורי והארגוני מתמקד בעיקר בהיקף העסקאות, נוצר תמריץ טבעי לקדם את העסקה הגדולה ביותר, גם אם תרומתה לעומק הלאומי מוגבלת.
הפער השני הוא תמחור חלקי ולא שיטתי של קיבולת חירום. החזקת קו, מלאי ויכולת להגדיל תפוקה כרוכה בעלות גם כשהם אינם מנוצלים. שוק פרטי אינו מתגמל לבדו ״קיבולת רדומה״ שנדרשת רק במלחמה. אם המדינה אינה משלמת במפורש עבור זמינות, החברה תעדיף חוזים שוטפים או תצמצם קווים. התוצאה היא שהעלות נחסכת בשגרה ומשולמת ביוקר בחירום.
האתגר השלישי הוא להפוך את מנגנוני הקדימות והרחבת הקיבולת שנבנו במהלך המלחמה להסדר בר־קיימא לשגרה. הניסיון במלחמה מלמד שהתחרות בין הלקוח המקומי ללקוח הזר אינה בהכרח משחק סכום אפס. כאשר הזמנה זרה משמעותית מצדיקה השקעה בקו נוסף, בציוד, בכוח אדם ובספקי משנה, היא עשויה להרחיב את הקיבולת הכוללת ולשפר גם את הזמינות לצה"ל. הקושי נוצר כאשר התחייבות הייצוא נשענת על קיבולת קיימת ללא הרחבה מתאימה, או כאשר לאחר ירידת הביקוש המקומי אין מקור מימון לשימור הקיבולת שנבנתה. לכן האתגר אינו לקבוע באופן גורף קדימות של השוק המקומי על פני הייצוא, אלא לתכנן מראש את גודל הקיבולת, את מנגנוני הקדימות בחירום ואת אופן מימונה לאורך מחזור הביקוש.
הפער הרביעי הוא ריכוזיות. לצד זאת, כבר פועלים מנגנונים ייעודיים לקידום חברות קטנות ובינוניות בייצוא הביטחוני. החברות הגדולות חיוניות, אך מדיניות המבוססת על עסקאות ענק ועל שיתוף ממשלה־לממשלה עלולה לחזק עוד יותר את הקבלנים הראשיים ולהחליש חברות קטנות, חברות הזנק וספקי משנה. החדשנות הביטחונית העתידית מגיעה במידה גוברת מטכנולוגיות אזרחיות, תוכנה, בינה מלאכותית וייצור מתקדם. השאלה היא באיזו מידה המנגנונים הקיימים מאפשרים כניסה, ניסוי וצמיחה של שחקנים חדשים, בייחוד במסגרת עסקאות גדולות ועסקאות ממשלה־לממשלה.
הפער החמישי הוא הסתכלות צרה על ״כחול־לבן״. מוצר יכול להיות מפותח ומורכב בישראל אך תלוי ברכיב יחיד מחו״ל. מנגד, ייצור משותף במדינה אמינה עשוי להגדיל את החוסן יותר ממפעל מקומי יחיד. בנוסף, בשווקים מסוימים ייצור מקומי הוא גם תנאי מעשי לכניסה לשוק. לכן שיעור הייצור בארץ אינו מדד מספיק. נדרש למדוד סיכון שרשרת אספקה, חלופות, יכולת תחזוקה, מלאי, זמן התאוששות ומידת השליטה בידע.
הפער השישי הוא חיבור חלקי בין הבחינה המדינית־משפטית הקיימת לבין הבחינה התעשייתית־פיסקלית. המערכת בוחנת סיכונים של יחסי חוץ, דין, יציבות, זליגת ידע ושימוש בלתי ראוי; האתגר הוא להוסיף באופן שיטתי גם את השפעת העסקה על קיבולת הייצור, זמינות לצה״ל, השקעה ציבורית, שרשרת האספקה ויכולת השימור של הקו לאחר סיום ההזמנה.
הפער השביעי הוא היעדר מודל מימון בר־קיימא לקיבולת אסטרטגית. קיבולת ייצור הנדרשת בעיקר במלחמה ארוכה אינה בהכרח כדאית לחברה בשגרה. החזקת קו, ציוד, חומרי גלם, עובדים מיומנים וספקים כרוכה בעלות גם כאשר אין הזמנה שוטפת. הייצוא עשוי לממן חלק מן הקיבולת ואף להרחיבה, אך אין ודאות שהביקוש הזר יישמר לאורך זמן, ואין הצדקה להטיל עליו לבדו את מימון המוכנות הלאומית. כאשר המדינה מגדירה יכולת כקריטית ודורשת את זמינותה בעת חירום, עליה להחליט במפורש כיצד היא מממנת את עצם הזמינות, באמצעות ביקוש רב־שנתי, תשלום עבור קיבולת, השתתפות בהשקעה או שילוב בין מקורות אלה לבין ייצוא. השאלה איננה אפוא רק כיצד המדינה מקבלת תמורה להשקעתה, אלא גם האם היא מוכנה לשלם עבור הקיבולת שהיא מבקשת לשמר.
המודל המוצע: מדיניות ייצוא כחלק ממדיניות תעשייתית־ביטחונית אסטרטגית
המודל המוצע מבוסס על עיקרון פשוט: מטרת מדיניות הייצוא הביטחוני היא למקסם את העוצמה הלאומית לאורך זמן, בכפוף ליכולת הכלכלית, לדין וליחסי החוץ. היקף הייצוא הוא אמצעי, ולא יעד עליון. מכאן נגזרים שמונה עקרונות. נקודת המוצא המשותפת להם היא שהמדינה תקבע מטרות, מגבלות, סדרי עדיפויות, רמות סיכון ומדדי תוצאה; התעשייה והשוק התחרותי יכריעו ככל האפשר בטכנולוגיה, בתֶכן, במבנה העסקי, בבחירת הספקים ובאופן הביצוע.
העיקרון הראשון הוא עצמאות סלקטיבית. ישראל צריכה להגדיר רשימה מצומצמת ומתעדכנת של יכולות, רכיבים, ידע וטכנולוגיות שבלעדיהם נפגע חופש הפעולה במלחמה ארוכה. בתחומים אלה יש הצדקה לקיבולת מקומית, מלאי ויתירות גם אם העלות גבוהה יותר. בתחומים אחרים עדיף להסתמך על שיתוף פעולה עם מדינות אמינות, רכש תחרותי וייצור משותף. הבחירה אינה בין הכול בישראל לבין הכול בחו״ל, אלא בין סוגי תלות ורמות סיכון.
העיקרון השני הוא תכנון קיבולת ולא רק תכנון רכש. לכל תחום קריטי ייקבעו יעדי זמינות וקצב התאוששות, מבלי לפרסם נתונים מסווגים. המדינה תחליט איזו קיבולת היא מממנת, מה יישמר בשגרה, ומה ניתן להרחיב באמצעות הזמנות ייצוא. ההסכמים עם התעשייה יבחינו בין תשלום עבור מוצר לבין תשלום עבור זמינות ויכולת להגדיל תפוקה. קיבולת שהמדינה מגדירה כחיונית לחירום, אך אינה יכולה להתקיים על בסיס ביקוש מסחרי סביר, היא מוצר ביטחוני בפני עצמו ועל המדינה לתמחר ולממן אותה במפורש.
העיקרון השלישי הוא ״ייצוא תמורת עומק״. כאשר המדינה מסייעת לעסקה בעלת משמעות אסטרטגית או לאומית־מדינית, עליה לבחון מה נוצר בישראל: קו נוסף, השקעה בציוד, ספקים, הכשרה, מחקר או מלאי. אין הכוונה לכפות בכל עסקה דרישות אחידות, אלא לבנות הסכם ערך. עסקה שמייצרת תעסוקה בחברה־בת בחו״ל אך אינה מוסיפה קיבולת בישראל עשויה להיות כדאית מסחרית ואף לתרום ליתירות ולגישה לשוק, אך תרומתה הלאומית שונה מעסקה שמרחיבה את האקו־סיסטם המקומי.
העיקרון הרביעי הוא בחירת שותפים לפי אמינות אסטרטגית. שוק גדול אינו בהכרח שוק נכון. שותף אמין הוא מדינה שמקיימת התחייבויות, מגינה על ידע, מאפשרת גישה לשרשרת אספקה ומסוגלת לסייע בעת משבר. מדיניות הייצוא צריכה להעניק עדיפות לשותפויות שמייצרות תלות הדדית חיובית: תחזוקה משותפת, מחקר, מלאים, תקינה וייצור משלים.
העיקרון החמישי הוא תחרות וחדשנות. השקעה ציבורית צריכה להיות פתוחה ככל האפשר לתחרות, לאתגרים ולחלופות טכנולוגיות. במקום לבחור פתרון יחיד לעשור, יש להשתמש בשלבים, אבני דרך, ניסויים והמשך מימון לפי ביצוע. יש להבטיח מקום לחברות קטנות ובינוניות, לחברות הזנק ולספקים חדשים, ולמנוע מצב שבו הגוף המתכלל או הקבלן הראשי סוגרים את השוק.
העיקרון השישי הוא שיתוף סיכון ותשואה. המדינה יכולה לממן תשתית שאין לה הצדקה מסחרית מלאה, אך המימון צריך להיות מותנה בהשקעת החברה, בעמידה ביעדים ובמנגנון החזר גמיש אם הייצוא מצליח. ההחזר אינו חייב להיות כספי בלבד; הוא יכול להיות הנחה לצה״ל, הגדלת קיבולת, שמירת ידע בישראל או התחייבות לספקים מקומיים. במקביל, אין להתנות מימון של קיבולת חיונית בכך שהחברה תצליח לייצא; הייצוא יכול להפחית את עלות המדינה, אך אינו צריך להיות תנאי לשימור יכולת שהוגדרה כחיונית לביטחון הלאומי.
העיקרון השביעי הוא ממשל וסיכון. בעסקה שסווגה כבעלת משמעות אסטרטגית או לאומית־מדינית, הבחינה הקיימת של הסיכון המשפטי, המדיני, הטכנולוגי והמוניטיני תושלם בבחינת תרומתה לקיבולת, לזמינות לצה״ל ולתמורה הציבורית. ההחלטה צריכה להיות מתועדת, ניתנת לביקורת ומופרדת ככל האפשר בין הגוף המקדם את העסקה לבין הגוף הבוחן אותה.
העיקרון השמיני הוא ביסוס מחדש. אחת לשנתיים־שלוש יש לעדכן את מפת הקיבולת והייצוא לפי האיום, השוק, הטכנולוגיה והמצב הפיסקלי. תחום שהיה קריטי עשוי להפוך זמין בחוץ; ספק אמין עשוי להפוך לסיכון; וטכנולוגיה חדשה עשויה לשנות את מבנה הייצור. מדיניות ללא מחזור עדכון תהפוך במהירות להגנה על השקעות עבר.
סיווג עסקאות לפי משמעותן האסטרטגית
יישום העקרונות אינו מחייב להחיל מנגנון מורכב על כלל הייצוא הביטחוני. מוצע להבחין בין שלוש רמות של עסקאות. הרמה הראשונה היא עסקה רגילה, שאין לה השפעה מהותית על קיבולת קריטית, על השקעה ציבורית או על סיכון מדיני וטכנולוגי חריג; עסקאות אלה תמשכנה להתנהל בעיקר במסגרת מנגנוני הקידום, הרישוי והפיקוח הקיימים. הרמה השנייה היא עסקה בעלת משמעות אסטרטגית, אשר בשל היקפה, משכה או מאפייניה קושרת קיבולת ייצור משמעותית, נשענת על השקעה ציבורית, משפיעה על זמינות לצה״ל, כוללת ידע רגיש או יוצרת תלות ארוכת טווח בשותף זר. בעסקאות אלה תיכלל במסמכי ההחלטה הקיימים בחינה של התרומה לקיבולת הלאומית, מנגנוני הגמישות בחירום, התמורה להשקעה הציבורית והסיכון לשרשרת האספקה. הרמה השלישית היא עסקה בעלת משמעות לאומית־מדינית, ובפרט הסכם ממשלה־לממשלה היוצר מערכת יחסים אסטרטגית, תלות הדדית או התחייבות ארוכת טווח של המדינה. עסקאות כאלה תיבחנה גם לפי תרומתן לבריתות, לחופש הפעולה, לחוסן שרשראות האספקה ולסיכונים המדיניים והמשפטיים.
הסיווג לא ייקבע לפי סכום כספי בלבד. עסקה קטנה יחסית עשויה להיות אסטרטגית אם היא נוגעת לטכנולוגיה רגישה או לקיבולת המצויה במחסור, ואילו עסקה גדולה אינה מחייבת בהכרח טיפול ברמה הלאומית אם היא אינה משפיעה על נכסים קריטיים. לפיכך, הקריטריונים לסיווג יכללו את השפעת העסקה על קיבולת קריטית וזמינות לצה״ל, היקף ההשקעה הציבורית, רגישות הידע והטכנולוגיה, משך ההתחייבות, תלות בשרשרת אספקה חיצונית והסיכון המדיני־משפטי. מטרת הסיווג היא למקד את הבקרה המעמיקה במיעוט העסקאות בעלות ההשפעה המערכתית, מבלי להוסיף בירוקרטיה מיותרת לרוב פעילות הייצוא. הסיווג המוצע הוא סיווג לצורכי תכנון, תיעדוף וממשל בלבד, ואינו משנה את חובות הרישוי והפיקוח לפי חוק הפיקוח על ייצוא ביטחוני.
טבלה 1. השוואת המודל המוצע למודל הקיים
| המודל המוצע | המודל הקיים | ממד |
| מקסום תשואה ביטחונית־לאומית | מקסום היקף העסקאות | מטרת־על |
| קיבולת, חוסן, ידע ובריתות | מכירות וחוזים | מדידה |
| עצמאות סלקטיבית לפי סיכון שרשרת האספקה | כחול־לבן לפי מקום ההרכבה | עצמאות |
| עסקה כמכשיר להרחבת העומק הלאומי | קידום עסקה כמטרה | תפקיד העסקה |
| העמקת תחרות, כניסת ספקים וחדשנות | תמיכה בעיקר בחברות קיימות | תחרות |
| תכנון מראש של קיבולת וגמישות | טיפול לאחר התעוררות הצורך | חירום |
| תיאום מרכזי וביצוע מבוזר | ריכוז סמכויות בגוף מרכזי | ממשל |
| בקרה על סיכון, תמורה ותוצאות | דגש על רישוי וציות | בקרה |
המודל הארגוני: תיאום חזק בלי רגולטור־על
הדיון הארגוני צריך להתחיל מן הכשל שאותו מבקשים לפתור. אם הבעיה היא פיצול מידע ואחריות, הפתרון אינו בהכרח גוף ביצועי ענק. מִנהלת ריכוזית עשויה לשפר תיאום, אך גם להעצים מגבלות ידע, ריכוזיות ולחצים פוליטיים, לכן מוצע מבנה דו־רובדי שבו, כאמור, המדינה תקבע מטרות, מגבלות, סדרי עדיפויות, רמות סיכון ומדדי תוצאה; התעשייה והשוק התחרותי יכריעו ככל האפשר בטכנולוגיה, בתֶכן, במבנה העסקי, בבחירת הספקים ובאופן הביצוע.
ברובד הראשון יוטמע המודל במנגנוני ההכרעה הקיימים במשרד הביטחון, במל״ל ובממשלה. תפקידם לא יהיה לנהל פרויקטים, אלא לאשר את מפת הקיבולת הלאומית, לקבוע עקרונות לייצוא, להכריע במחלוקות בין־משרדיות ולבצע ביסוס מחדש מחזורי. לקבינט ולוועדת החוץ והביטחון של הכנסת יוגש דוח מסווג. הממשלה תוכל לפרסם דיווח מצומצם על התקדמות היישום. כך יושלם מערך הפיקוח הקיים בלי להחליפו.
ברובד השני תמשיך מערכת הביטחון לבצע. מפא״ת תוביל מחקר ופיתוח ותוכניות חדשנות; מנה״ר ינהל רכש והתקשרויות; סיב״ט יקדם ייצוא ויספק במסגרת העסקאות האסטרטגיות את הנתונים הנדרשים להערכת תרומתן; הצוות המקצועי הקבוע יבצע את הערכת התרומה המערכתית; אגף התקציבים במשרד הביטחון יחבר את ההשקעות לתר״ש; צה״ל יגדיר את הצורך המבצעי ואת רמת הקדימות; והחשב הכללי ואגף התקציבים באוצר יבחנו את הסיכון הפיסקלי ואת מנגנוני התמורה למדינה. אין צורך שכל גוף יקבל סמכות חדשה; יש צורך שכל החלטה תעבור דרך תהליך משותף וסט נתונים אחיד.
כדי למנוע ניגוד עניינים יש להפריד בין קידום העסקה לבין בחינתה. סיב״ט וחברות יקדמו הזדמנויות בהתאם למדיניות. בעסקאות ממשלה־לממשלה הקושרות קיבולת קריטית, כוללות השקעה ציבורית מהותית או יוצרות תלות ארוכת טווח, יצורף למסמכי ההחלטה הקיימים נספח תשואה ביטחונית־לאומית.
לצורך זה יוגדר מוקד מקצועי קבוע, ככל האפשר בתוך גוף מטה קיים במערכת הביטחון. לפני הקמת מסגרת חדשה תמופה העבודה הנעשית כיום במפא״ת, במנה״ר, בסיב״ט, באפ״י, בצה״ל ובגופי המטה הביטחוניים־מדיניים. המוקד המקצועי ירכז ויחבר את המידע הקיים על חברות, ספקי משנה, קיבולת ייצור, מוקדי ידע, כוח אדם, תלות ברכיבים וסיכוני ריכוזיות. תפקידו לא יהיה לשכפל את עבודת הגופים הקיימים, אלא להבטיח תמונה מערכתית אחת ואחריות ברורה לעדכונה.
הבקרה צריכה להיות כפולה. הצוות המקצועי הקבוע ישמש גם כגוף המקצועי המסווג לבחינת ביצוע וקיבולת. ועדת משנה של ועחו"ב תקבל תמונת מגמות, מסגרת תקציבית, סיכונים ותוצאות, בלי לחשוף מידע מסחרי או מבצעי. מבקר המדינה יבחן אחת לכמה שנים את התהליך, ולא רק אירוע כשל לאחר מלחמה. כך נשמר האיזון בין סודיות, אחריותיות ויכולת ביצוע.
מדדים: כיצד נדע שהמדיניות מצליחה
המעבר ממכירות לעוצמה מחייב שינוי במדדי ההצלחה. לוח המדדים יהיה בראש ובראשונה כלי ניהולי ופיקוחי מסווג. דיווח פומבי, ככל שיינתן, יוגבל לנתוני ביצוע כלליים שאינם חושפים יכולות, תלות או חולשות.
המדד הראשון הוא מוכנות קיבולת: שיעור התחומים הקריטיים שבהם קיימת תוכנית מעודכנת לקיבולת, מלאי, כוח אדם וחלופה. המדד השני הוא זמן התאוששות: היכולת להחזיר ייצור לפעולה לאחר פגיעה או שיבוש. המדד השלישי הוא עומק שרשרת האספקה: מספר נקודות הכשל היחידות, שיעור הרכיבים בעלי חלופה, וריכוזיות הספקים. המדד הרביעי הוא תרומת הייצוא להשקעה בישראל: היקף ההשקעות בתשתית, מחקר, הכשרה וספקים מקומיים שנגזרו מעסקאות. המדד החמישי הוא קדימות צה״ל: יכולת לעמוד בצורכי הלקוח המקומי בלי הפרה שיטתית של התחייבויות זרות. המדד השישי הוא תחרות: שיעור המכרזים התחרותיים, מספר הספקים החדשים ושיעור התוכניות שבהן נבחנו חלופות. המדד השביעי הוא הון אנושי: זמן גיוס למקצועות קריטיים, שיעור שימור, הכשרות חדשות ומעבר ידע בין תעשייה, צה״ל ואקדמיה. המדד השמיני הוא סיכון שווקים: ריכוז הייצוא במספר מדינות, משקל עסקאות ממשלה־לממשלה, תלות באישורים של מדינה שלישית וחשיפה לדרישות תוכן מקומי. המדד התשיעי הוא תשואה ציבורית: התמורה שקיבלה המדינה מהשקעתה בכסף, בהוזלה, בקיבולת או בידע. המדד העשירי הוא ציות ואמינות: חומרת האירועים, שיעור הישנותם וזמן הטיפול והסגירה.
חשוב להימנע ממדד יחיד. יעד של שיעור ייצור מקומי יכול לעודד ייצור יקר ולא יעיל; יעד ייצוא יכול להעמיס על הקיבולת; יעד של מספר חברות יכול לייצר ספקים חלשים. לכן נדרש לוח מחוונים מאוזן שמציג ביטחון, כלכלה, תחרות וסיכון. מדיניות תעשייתית טובה אינה מבטיחה שכל פרויקט יצליח; היא מבטיחה שכישלון יתגלה בזמן, שתהיה למידה ושלא ייווצר מימון אוטומטי ללא סוף.
טבלה 2. מדדים מוצעים ומטרתם
| ממד | שאלת הבקרה | מדד מוצע |
| מוכנות | האם קיימת תוכנית מעודכנת ומתוקצבת? | כיסוי תוכניות לקיבולת קריטית |
| שרשרת אספקה | האם רכיב יחיד יכול להשבית ייצור? | נקודות כשל וחלופות |
| ייצוא | מה העסקה הוסיפה לקיבולת המקומית? | השקעה חוזרת בישראל |
| תחרות | האם השוק נפתח או נעשה ריכוזי יותר? | מספר החלופות הכשירות, שיעור מכרזים תחרותיים וכניסת ספקים חדשים |
| כוח אדם | האם הידע ניתן לשימור ולהרחבה? | זמן גיוס ושימור מקצועות קריטיים |
| סיכון | האם שינוי מדיני יפגע במערכת? | ריכוז שווקים ותלות במדינה שלישית |
| תמורה ציבורית | מה קיבלה המדינה מהשקעתה? | הוזלה, קיבולת, ידע או החזר |
| אמינות | האם המודל בר־קיימא בשעת חירום? | עמידה בהתחייבויות מקומיות וזרות |
מבחינה מושגית ניתן להציג את התשואה הביטחונית־לאומית כתועלות העסקה לקיבולת, לחדשנות, להון האנושי, לבריתות ולחוסן שרשרת האספקה, בניכוי העלות האלטרנטיבית, הסיכון והתמיכה הציבורית נטו. המדדים אינם מיועדים להתכנס לציון יחיד ואינם מקבלים משקל קבוע מראש. השקלול ייעשה לפי סוג העסקה והתחום הקריטי, באמצעות סיפי מינימום, ניתוח רגישות והחלטה מנומקת ומתועדת.
החיבור לכלל הפיסקלי ולתקציב הביטחון
מדיניות תעשייתית ומדיניות ייצוא אינן יכולות להתקיים מחוץ למשטר תקציב הביטחון. קווי ייצור, מחקר, תשתיות ומלאים מחייבים התחייבויות רב־שנתיות. אם התקציב נפתח בכל שנה מחדש, התעשייה אינה יכולה להשקיע; ואם ההשקעות נעשות מחוץ למסגרת, הן יוצרות התחייבויות סמויות ומקשיחות את התקציב.
מי מממן את הקיבולת האסטרטגית?
נקודת המוצא היא שהייצוא אינו תחליף לאחריות המדינה לממן מוכנות. אם קו ייצור נדרש משום שהמדינה מבקשת יכולת להגדיל במהירות תפוקה בעת מלחמה, אין לצפות מהחברה להחזיק אותו לאורך זמן ללא תמורה. מנגד, גם אין הכרח שהמדינה תממן לבדה קיבולת שהייצוא יכול להחזיק באופן מסחרי. לכן יש להבחין בין שלושה סוגי ביקוש: ביקוש שוטף לצורכי צה״ל; קיבולת עודפת שהמדינה רוכשת כמעין אופציית חירום; וקיבולת הניתנת לקיום באמצעות הזמנות ייצוא. תכנון נכון ישלב ביניהם כך שהמדינה תממן במפורש את רכיב המוכנות שאין לו הצדקה מסחרית, בעוד שהייצוא ישמש להקטנת העלות הציבורית ולהרחבת השימוש בקיבולת בשגרה.
הכלים יכולים לכלול התחייבות מינימום רב־שנתית לרכש, תשלום נפרד עבור זמינות וקיבולת, השתתפות ממשלתית בהשקעות הון עם מנגנון החזר במקרה של הצלחת הייצוא, ואופציות לרכישת תפוקה נוספת בעת חירום. בכל מקרה יש לקבוע מראש נקודת בחינה מחדש, כדי למנוע מצב שבו קיבולת שאיבדה את חיוניותה הופכת להתחייבות תקציבית קבועה.
עבודת המחקר על הכלל הפיסקלי לביטחון מציעה מסגרת המבוססת של שני רפים: רף תחתון לתכנון שמעניק יציבות רב־שנתית, ורף עליון שמגן על יכולת הנשיאה של המשק; סעיף חריגה למלחמה; נתיב חזרה; ומחזור ביסוס מחדש. המדיניות התעשייתית צריכה להשתלב במסגרת זו בשלושה אופנים (חדד, 2026ג).
ראשית, השקעה בקיבולת קריטית צריכה להופיע כרכיב מפורש בתר״ש ובתקציב ההרשאה להתחייב. אין להסתיר אותה בתוך מחיר מוצר או להניח שהייצוא יממן אותה בעתיד. המדינה צריכה להבחין בין תשלום עבור אספקה לבין תשלום עבור תשתית וזמינות.
שנית, בעת חריגה ביטחונית יש להפריד בין תוספת זמנית לתפוקה לבין שינוי קבוע בבסיס התעשייתי. מלחמה עשויה להצדיק הרחבת קווים, אך לא כל קו צריך להישמר לנצח. כבר בעת האישור יש לקבוע את תקופת התמיכה, תנאי ההמשך ותוכנית השימוש האזרחי או הייצוא אם הביקוש המקומי יורד.
שלישית, הביסוס מחדש צריך לבחון יחד את האיום, התקציב והקיבולת. ייתכן שהמשק יכול לממן תוספת, אך התעשייה אינה יכולה לספוג אותה במהירות בלי עליית מחירים. מנגד, ייתכן שהייצוא מימן קיבולת שמאפשרת לצמצם את ההוצאה הציבורית. לכן יכולת הנשיאה של המשק אינה רק יחס חוב־תוצר; היא גם היכולת להפוך כסף ליכולת אמיתית בקצב ובמחיר סבירים.
הקשר לייצוא חשוב במיוחד עם סיום ההמרה של חלק מכספי הסיוע האמריקאי לשקלים בשנת 2028. התעשייה המקומית תצטרך להישען יותר על תקציב שקלי, ייצוא ושיתופי פעולה. מדיניות חדשה יכולה להפוך את השינוי להזדמנות: להשתמש בייצוא כדי להרחיב קיבולת ולמשוך השקעה, ובמקביל להשתמש בתקציב רב־שנתי כדי להבטיח בסיס מקומי יציב. ללא תיאום, עלולה להיווצר תלות מוגברת בשווקים זרים בדיוק כאשר ישראל מבקשת עצמאות.
מבנה יישום מוצע
בתוך שישה חודשים: החלטת ממשלה, מיפוי המנגנונים הקיימים, הגדרת מוקד מקצועי, קביעת קריטריונים ראשוניים לסיווג עסקאות ובחירת פיילוט. במסגרת המיפוי תסווגנה היכולות הקריטיות גם לפי מודל המימון שלהן: יכולות שניתן לקיים באמצעות ביקוש שוטף, יכולות שניתן לקיים באמצעות שילוב של רכש וייצוא, ויכולות שאין להן הצדקה מסחרית ושימורן מחייב תשלום ציבורי מפורש עבור זמינות.
בתוך שנה: הפעלת המודל על מספר מצומצם של עסקאות אסטרטגיות ועל שניים-שלושה תחומי קיבולת קריטיים; התאמת תבניות החוזה והסכמי GTG.
בתוך 12–18 חודשים: החלת הסיווג ומנגנוני הקיבולת, הגמישות והתמורה הציבורית על כל עסקה חדשה שסווגה כאסטרטגית או לאומית־מדינית.
בתוך שנתיים-שלוש: השלמת מערכת הנתונים, הרחבת המסלולים התחרותיים להשקעה בתשתיות, העמקת שותפויות בינלאומיות ראשונות וביצוע ביסוס מחדש ראשון.
היישום צריך להתחיל בצעדים שמועילים כמעט בכל תרחיש ואינם יוצרים התחייבות שקשה לבטל. צעדים אלה כוללים מיפוי, גיוון ספקים, הכשרת כוח אדם, חוזים רב־שנתיים ברורים, שיפור הנתונים, שמירה על תחרות והפרדת תפקידים. השקעות כבדות בקווים ייעודיים יאושרו רק לאחר בחינת חלופות, ביקוש צפוי ותוכנית יציאה למקרה שהצורך המקומי או הזר יפחת.
התנגדויות מרכזיות ומענה
ההתנגדות הראשונה היא שהמודל יכביד על הייצוא ויפגע במהירות. אכן, הוספת ועדות ואישורים לכל עסקה תהיה טעות. לכן ההצעה מבחינה בין עסקאות רגילות לבין עסקאות בעלות משמעות אסטרטגית ולאומית-מדינית, כאלה שקושרות קיבולת קריטית, כוללות השקעה ציבורית גדולה או יוצרות סיכון חריג. רוב העסקאות תמשכנה במסלול הקיים; הבחינה תוטמע במסלולי האישור הקיימים ולא תיצור שכבת אישור נוספת; וכל דרישה לשימור קיבולת שאין לה הצדקה מסחרית תלווה במקור מימון מפורש.
ההתנגדות השנייה היא שסודיות עלולה למנוע בקרה אפקטיבית. המענה אינו פרסום של נתוני קיבולת, אלא יצירת בקרה מסווגת ומוסדית: לקבינט ולוועדת החוץ והביטחון תוצג תמונה מלאה, מתודולוגיית המדידה תישמר יציבה לאורך זמן, ומבקר המדינה יוכל לבחון את תקינות התהליך. כך ניתן לקיים אחריותיות בלי לחשוף מידע מסחרי או מבצעי רגיש.
ההתנגדות השלישית היא שהעדפת קיבולת מקומית תייקר את הרכש. לעיתים זה נכון. אבל המחיר הרלוונטי אינו מחיר היחידה בשגרה אלא העלות הכוללת לאורך תרחיש: זמינות, הובלה, אמברגו, זמן התאוששות, מלאי וסיכון. קו מקומי יקר יכול להיות לא כדאי בתחום שולי, אך חיוני בתחום שאין לו חלופה. לכן נדרשת בחינה סלקטיבית ולא סיסמת ״כחול־לבן״ גורפת.
ההתנגדות הרביעית היא שהמדינה אינה יודעת לבחור טכנולוגיות. זו טענה נכונה חלקית והיא עומדת בבסיס המבנה המוצע. המדינה צריכה להגדיר צורך, סיכון וקיבולת, אך לא לקבוע לבדה את הפתרון. תחרות, מימון בשלבים, ניסויים וחלופות מצמצמים את מגבלת הידע.
ההתנגדות החמישית היא שהגבלות על שווקים תפגענה בהכנסה וביחסי החוץ. אך ייצוא ללא ניהול סיכון עלול לגרום נזק גדול יותר: סנקציות, תביעות, זליגת ידע או פגיעה בשותף אחר. מדיניות עקבית וברורה מגדילה דווקא את אמינותה של ישראל כספקית.
ההתנגדות השישית היא שהחברות כבר משקיעות לפי השוק ואין צורך בהתערבות. השוק אכן יודע להקצות משאבים טוב יותר במקרים רבים, אך הוא אינו מתמחר באופן מלא את התועלת הלאומית של קיבולת חירום, ידע ריבוני ובריתות, וגם לא את העלות הציבורית של כשל אספקה. הצדקה להתערבות קיימת, אך היא אינה הצדקה לניהול מרכזי מלא. תפקיד המדינה הוא לתקן כשל, לשתף סיכון ולייצר כללים; תפקיד התעשייה הוא לבחור, להשקיע ולהתחרות.
התנגדות נוספת היא שעצם סיווגן של עסקאות והכנסת מנגנוני קדימות וגמישות עלולים לעורר חשש אצל לקוחות זרים ולפגוע בדימויה של ישראל כספקית אמינה. הסיכון ממשי אם הכללים ישונו בדיעבד, אם ההחלטות תהיינה בלתי צפויות או אם קדימות לצה״ל תשמש פתח להפרה חד־צדדית של התחייבויות. לכן מנגנוני גמישות, שמירת קיבולת, שינוי לוחות זמנים ופיצוי צריכים להיקבע מראש בחוזה ובהסכמים בין־מדינתיים ולהיות מוגבלים למצבים מוגדרים. מדיניות שקופה מראש, עקבית ומגובה בקיבולת נוספת עשויה דווקא לחזק את אמינותה של ישראל יותר מאלתור בעת משבר.
סיכום
ההצלחה של הייצוא הביטחוני הישראלי היא נכס לאומי. אין לראות בה בעיה ואין להפוך את העצמאות החימושית לסגירות או לאוטרקיה. להפך: מדינה קטנה זקוקה לשווקים, לשותפים, למימון ולחלוקת ידע. אולם המלחמה הארוכה הראתה שהצלחה מסחרית אינה מבטיחה קיבולת, וידע אינו מבטיח ייצור. היא חשפה כי המוצר הסופי עשוי להיות ישראלי בעוד שחומר, רכיב או מכונה נותרים נקודת כשל; כי הזמנה זרה יכולה לממן קו אך גם להתחרות בצה״ל; וכי תוספת תקציב אינה הופכת מייד לתפוקה. יש לנצל את חלון הביקוש הנוכחי להרחבת קיבולת בת־קיימא, אך הייצוא אינו פוטר את המדינה מלממן קיבולת שהיא מגדירה כחיונית.
ועדת נגל זיהתה את הכיוון הנכון: ייצור, עצמאות סלקטיבית, שרידות, מלאים ושיתוף פעולה. ההתפתחויות שלאחריה מראות שהמערכת כבר פועלת: מיפוי, השקעה, רכש והרחבת תשתיות. עם זאת, העיגון הרב־שנתי והתקציבי עדיין חלקי. בלי עיגון של מדיניות הייצוא, מדדים וחיבור לתקציב, ישראל עלולה לבנות קווים ולקדם עסקאות בלי מסגרת המבהירה כיצד הם מתחברים לעוצמה הלאומית.
השינוי העמוק המוצע הוא שינוי של מטרת העל. במקום למקסם מכירות יש למקסם תשואה ביטחונית־לאומית; במקום למדוד רק חוזים יש למדוד קיבולת, חוסן, ידע, תחרות ובריתות; במקום להוסיף מִנהלת המנהלת את השוק יש לחזק את המנגנונים הקיימים כך שיחברו את הידע המפוזר ויתקנו כשלי שוק בלי לחנוק אותו; במקום עצמאות מוחלטת יש לבנות עצמאות סלקטיבית ותלות הדדית עם שותפים אמינים.
במילים פשוטות, הייצוא הביטחוני צריך לעבור ממעמד של תוצאה מסחרית למעמד של מכשיר בתפיסת הביטחון ובבניין הכוח הלאומי. עסקה טובה אינה רק עסקה שמכניסה כסף; היא עסקה שמשאירה בישראל יותר יכולת, יותר ידע, יותר ספקים, יותר גמישות ויותר שותפים שניתן לסמוך עליהם ברגע המבחן. זהו המבחן של מדיניות הייצוא בעשור שלאחר 7 באוקטובר.
מקורות
אלפסי, ג׳, טישלר, א׳ ומנוס, ר׳ (2020). ההשפעות האפשריות של שינוי המימון בדולר סיוע על מבנה החברות הביטחוניות בישראל. מתוך התעשייה הביטחונית בישראל והסיוע הביטחוני, בעריכת חדד ששון, פדלון תומר ואבן שמואל, מזכר 201, בהוצאת INSS, אוניברסיטת תל אביב, מאי 2020.
הכהן, ג׳ (2014). מה לאומי בביטחון הלאומי? מודן הוצאה לאור; משרד הביטחון, ההוצאה לאור.
הראל, א׳ (2026). מערכה בבניין כוח ובניין כוח כמערכה: מקרה בוחן מלחמת התקומה. מרכז דדו לחשיבה צבאית בין־תחומית.
ועדת נגל (2024). דוח הוועדה לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח. דוח סופי: גרסה בלתי מסווגת, ממשלת ישראל.
חדד, ש׳ (2026א). היבטים כלכליים של תפיסת הביטחון הלאומית. עדכן אסטרטגי, כרך 29, יולי 2026, המכון למחקרי ביטחון לאומי.
חדד, ש׳ (2026ב). מדיניות תעשייתית ביטחונית בישראל לאור מלחמת התקומה (חרבות ברזל). מרכז דדו לחשיבה צבאית בין־תחומית.
חדד, ש׳ (2026ג). תקציב הביטחון וכלכלת ישראל: ממלחמת לבנון השנייה ועד המלחמה הרב־זירתית. טיוטת מחקר שטרם פורסמה.
חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס״ז-2007.
ליפשיץ, י׳ (2000). כלכלת ביטחון: התאוריה הכללית והמקרה הישראלי. משרד הביטחון, ההוצאה לאור.
ליפשיץ, י׳ (2020). ״החשיבות האסטרטגית של התעשייה הביטחונית בישראל״, מתוך התעשייה הביטחונית בישראל והסיוע הביטחוני, בעריכת חדד ששון, פדלון תומר ואבן שמואל, מזכר 201, בהוצאת INSS, אוניברסיטת תל אביב, 2020.
מבקר המדינה (2026). שימור יכולות ייצור אמצעי לחימה בישראל (כחול־לבן) וההשפעה על מלחמת חרבות ברזל, משרד מבקר המדינה, מאי 2026.
מגור, א׳ (2024, 27 ביוני). חזרתה של המדיניות שאין לומר את שמה: מה יכולה ישראל ללמוד מהנעשה בעולם בתחום המדיניות התעשייתית החדשה? יסודות למדיניות ציבורית ולציונות מעשית.
https://www.yfpp.org.il/article/184
משרד הביטחון (2025, 15 בספטמבר). מנכ"ל משרד הביטחון נאם בכנס החשב הכללי.
משרד הביטחון (2026, 2 ביוני). זינוק דרמטי של עשרות אחוזים בייצוא הביטחוני: מדינת ישראל חוצה לראשונה את רף 19 מיליארד הדולרים. https://mod.gov.il/ כתבות-ומבזקים/חדשות-משרד-הביטחון/זינוק-דרמטי-של-עשרות-אחוזים-בייצוא-הביטחוני.
פכט, א׳ וחימיניס, א"ר (2024). על אסטרטגיה ישראלית של מדיניות תעשייתית ביטחונית, מרכז דדו לחשיבה צבאית בין־תחומית.
רובין, ע׳ (2018). התעשיות הביטחוניות של ישראל: מבתי מלאכה חשאיים למפעלי ענק עולמיים. מכון ירושלים לאסטרטגיה ולביטחון.
שלח, ע׳, קלור, א׳ ופדלון, ת׳ (2025). דוח ועדת נגל – במבחן התוקף וסיכויי היישום, מבט על 1936, המכון למחקרי ביטחון לאומי.
European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (2024). A new European Defence Industrial Strategy: Achieving EU readiness through a responsive and resilient European Defence Industry (JOIN(2024) 10 final). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52024JC0010
Golde, S. & Tishler, A. (2004). Security needs, arms exports, and the structure of the defense industry: Determining the security level of countries. Journal of Conflict Resolution, 48(5), 672–698.
Hartley, K. (2017). The economics of arms, Agenda Publishing.
Hayek, F. A. (1945). The use of knowledge in society. American Economic Review, 35(4), 519–530.
Juhász, R., Lane, N. & Rodrik, D. (2024). The new economics of industrial policy. Annual Review of Economics, 16, 213–242.
Lappin, Y. (2025). The IDF’s learning curve following October 7 and Its Global Implications, Jerusalem Institute for Strategy and Security.
North Atlantic Treaty Organization (NATO) (2025, February 13). Updated Defence Production Action Plan. https://www.nato.int/en/about-us/official-texts-and-resources/official-texts/2025/02/13/updated-defence-production-action-plan
U.S. Department of Defense. (2024). National Defense Industrial Strategy Implementation Plan for FY2025. https://www.govinfo.gov/app/details/GOVPUB-D-PURL-gpo234260
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
