מבוא: לא תקלה, אלא מנגנון
הדיווחים האחרונים על כך שאיראן הסבירה לארצות הברית כי התקיפות נגד כלי שיט במצר הורמוז בוצעו לכאורה על ידי "גורמים סוררים" בתוך המערכת האיראנית אשר ביקשו לחבל במזכר ההבנות בין המדינות מציגים לכאורה אירוע חריג: גורמים בתוך מנגנון הביטחון האיראני שפעלו בניגוד להנחיות הדרג המדיני. אולם בחינה רחבה יותר של דפוסי הפעולה האיראניים בעשורים האחרונים מלמדת כי אין מדובר רק בשאלה האם גורם מסוים פעל ללא אישור, אלא במנגנון עמוק יותר של ניהול מדיניות.
המשטר האיראני פיתח לאורך השנים מודל פעולה המבוסס על הכחשה סבירה (Plausible Deniability) – היכולת לשמור על מרחב עמימות בין הפעילות הצבאית והאידאולוגית של איראן לבין האחריות הרשמית של הנהגתה. מנגנון זה מאפשר לטהרן לפעול באופן אגרסיבי מול יריביה, ובמקביל לשמור על אפשרות להכחיש אחריות, לצמצם מחיר בינלאומי ולשמר ערוץ דיפלומטי פתוח.
במובן זה, הטענה בדבר "גורמים סוררים" אינה בהכרח חריגה מהדפוס האיראני; היא משקפת את אותו היגיון שהופעל במשך שנים ביחס לשלוחיה האזוריים של איראן – חיזבאללה, המיליציות השיעיות בעיראק והחות'ים בתימן – וכעת עלול להיות מיושם גם באמצעות גורמים בתוך המערכת האיראנית עצמה.
השאלה המרכזית עבור ארצות הברית אינה האם כל פעולה מסוימת אושרה ישירות על ידי הנהגת איראן, אלא האם וושינגטון מוכנה להמשיך לקבל את מנגנון ההפרדה שאיראן יוצרת בין מדיניותה הרשמית לבין פעולותיהם של גורמים הפועלים בשמה.
"פישלנו": משמעות הדיווח על התקיפות בהורמוז
על פי דיווח רויטרס, גורמים אמריקאים מסרו כי במהלך השיחות בין וושינגטון לטהרן טענה איראן כי התקיפות בשבוע האחרון נגד כלי שיט במצר הורמוז בוצעו על ידי "גורמים סוררים" שפעלו על דעת עצמם וניסו לחבל במזכר ההבנות. לפי גורמים אלה, איראן אף הודתה בשיחות כי מדובר היה בטעות. אחד הבכירים האמריקאים צוטט כאומר כי האיראנים "חזרו לשולחן ואמרו: פישלנו".
האירוע מעורר שאלה משמעותית: האם מדובר באמת במאבק פנימי בין מחנה פרגמטי לבין גורמים קיצוניים, או שמדובר בגרסה נוספת של מנגנון ההכחשה האיראני?
ייתכן כמובן שבמשטר האיראני קיימים מאבקי כוח אמיתיים בין מוסדות שונים. הרפובליקה האסלאמית מעולם לא הייתה מערכת מונוליתית לחלוטין. קיימים בה מוקדי כוח שונים – משרד הנשיא, משרד החוץ, המועצה העליונה לביטחון לאומי, משמרות המהפכה והמערכת האידאולוגית הסובבת את המנהיג העליון.
אולם דווקא מבנה זה מאפשר למשטר להשתמש בעמימות כמכשיר מדיני. הנהגת איראן יכולה לאפשר מרחב פעולה לגורמים רדיקליים, ובמקביל לטעון כי גורמים אלה חרגו מהמדיניות הרשמית כאשר הדבר משרת אינטרס דיפלומטי.
מהשלוחים האזוריים ועד המערכת הפנימית: דפוס של הכחשה
במשך שנים השתמשה איראן במנגנון דומה ביחס לשלוחים שלה באזור. כאשר חיזבאללה ביצע פעולות צבאיות שעלולות היו להביא להסלמה מול ישראל או ארצות הברית הדגישה טהרן כי מדובר בארגון לבנוני עצמאי המקבל החלטות בעצמו; כאשר מיליציות שיעיות בעיראק תקפו בסיסים אמריקאים טענה איראן כי מדובר ב"קבוצות התנגדות" הפועלות בהתאם לשיקול דעתן.
גם בנוגע לחות'ים בתימן חזרה איראן על אותו מסר: תמיכה פוליטית אינה שקולה לפיקוד מבצעי. טהרן הציגה את החות'ים כחלק מציר ההתנגדות, אך לא ככוח המקבל ממנה הוראות ישירות.
בכל המקרים הללו, המסר האיראני היה דומה: קיימת זיקה אידאולוגית, פוליטית ולעיתים צבאית, אך האחריות הישירה אינה מוטלת על איראן.
מבחינה אסטרטגית, מודל זה מעניק למשטר יתרון כפול. מצד אחד, הוא מאפשר הפעלת לחץ על אויביו באמצעות שחקנים בשטח שבפועל יכולים לפעול ללא הוראה ישירה של הדרג המדיני הבכיר במדינה; מצד שני, הוא משאיר בידי טהרן אפשרות להכחיש אחריות ולהימנע מעימות ישיר.
הטענה הנוכחית בדבר "גורמים סוררים" בתוך איראן עצמה, אם אכן הוצגה כך בפני ארצות הברית, מרחיבה את אותו מנגנון: מהפרדה בין איראן לבין שלוחיה – להפרדה בין הנהגת איראן לבין חלקים ממנגנון הביטחון שלה.
ההתפתחויות שלאחר מכן אף מחזקות מסקנה זו. זמן קצר לאחר שטענה בפני ארצות הברית כי התקיפות הקודמות במצר הורמוז בוצעו בידי "גורמים סוררים", הודיעה איראן באופן רשמי, כנהוג על ידי משמרות המהפכה במקרה של מצר הורמוז, על סגירת מצר הורמוז עד להודעה חדשה, אסרה על תנועת כלי שיט, ודיווחה כי אכפה את החלטתה באמצעות ירי אזהרה לעבר כלי שיט שלטענתה הפר את הוראותיה. במקביל איימה כי כל תקיפה נוספת מצד ארצות הברית או ישראל תיענה בתגובה חריפה יותר. רצף אירועים זה ממחיש כי ההבחנה בין "גורמים סוררים" לבין אחריות המדינה אינה משקפת בהכרח שינוי במדיניות, אלא עשויה לשמש את טהרן באופן טקטי: כאשר הדבר משרת את יעדיה הדיפלומטיים היא מייחסת פעולות לגורמים בלתי נשלטים, וכאשר היא מבקשת לשדר הרתעה והסלמה היא מאמצת את האחריות המדינתית באופן גלוי.
עלי ח'אמנהאי, מג'תבא והנוסחה הקבועה: אישור ללא אחריות
היבט נוסף המחזק את הטענה בדבר המשכיות אסטרטגית הוא האופן שבו הנהגת איראן מציגה הסכמות עם ארצות הברית.
במהלך המשא ומתן שהוביל להסכם הגרעין ב־2015 השתמש עלי ח'אמנהאי במושג "הגמישות ההרואית". בנאום בפני מפקדי משמרות המהפכה בספטמבר 2013 הסביר כי גמישות טקטית אין משמעה ויתור על עקרונות, אלא פעולה מחושבת מול יריב.
המסר היה ברור: ניתן לנהל משא ומתן, אך אין מדובר בשינוי ביחס הבסיסי לארצות הברית.
גם לאחר חתימת הסכם הגרעין הדגיש ח'אמנהאי כי אין לראות במהלך ביטוי לאמון בוושינגטון, אלא החלטה טקטית המותנית בשמירה על האינטרסים האיראניים.
על פי ההצהרות שיוחסו למג'תבא ח'אמנהאי ביחס למזכר ההבנות הנוכחי, מופיעה נוסחה דומה: אישור התהליך לצד הסתייגות אישית ממנו. המסר הוא שהמנהיג מאפשר לממשלה להתקדם, אך אינו מזדהה לחלוטין עם התהליך.
לנוסחה זו יש חשיבות פוליטית עמוקה. היא מאפשרת למנהיג העליון לשמור מרחק מהסיכון הפוליטי במקרה של כישלון, ובמקביל מעניקה לגיטימציה למחנה הקיצוני להתנגד להסכם בטענה שהוא מייצג את עמדת המנהיג האמיתית.
הקיצונים אינם תקלה – הם חלק מהמערכת
אחת הטעויות המרכזיות בניתוח איראן היא לראות במחנה הקיצוני גורם חיצוני המאיים על מדיניות הממשלה. בפועל, הקיצוניות האידאולוגית ממלאת תפקיד בתוך המערכת.
כאשר גורמים כמו העיתון כיהאן, המזוהה עם הקו האידאולוגי של המשטר, או אנשי דת ופוליטיקאים שמרנים, תוקפים משא ומתן עם ארצות הברית – לא בהכרח הם פועלים בניגוד למשטר. לעיתים הם מאפשרים להנהגה לשמור על מרחב תמרון.
המסר הכפול הוא:
לארצות הברית נאמר – יש גורמים מתונים המעוניינים בהסדרה;
לקהל הפנימי נאמר – אין כאן כניעה לאויב.
כך המשטר משמר בו-בזמן שני קהלים: הקהילייה הבינלאומית, והבסיס המהפכני הפנימי.
המשמעות עבור ארצות הברית: להפסיק לקבל את ההפרדה
האתגר המרכזי עבור וושינגטון אינו רק הפעולות האיראניות עצמן, אלא האופן שבו היא מפרשת אותן.
כל עוד ארצות הברית מבחינה בין "איראן הרשמית" לבין "גורמים סוררים", היא מקבלת למעשה את מסגרת ההסבר האיראנית.
המשטר האיראני אינו חייב לשלוט באופן מלא בכל פעולה כדי לשאת באחריות אסטרטגית. מדינה המאפשרת לגופים הכפופים לה אידאולוגית, כלכלית או צבאית לפעול נגד מדינה אחרת אינה יכולה להתנער מאחריות באמצעות טענה לחוסר שליטה.
לכן, מדיניות אמריקאית אפקטיבית צריכה להתבסס על עיקרון פשוט:
אין משמעות לשאלה מי לחץ על ההדק; האחריות מוטלת על המדינה שאפשרה את יצירת המנגנון שהוביל לכך.
עיקרון זה חיוני לא רק בסוגיית חופש השיט במצר הורמוז, אלא גם בנושאים רחבים יותר במסגרת כל הסדר עתידי עם איראן – תוכנית הגרעין, פעילות שלוחותיה באזור, פעילות סייבר והשפעה פוליטית.
סיכום
הטענה האיראנית בדבר "גורמים סוררים" אינה צריכה להיבחן רק כשאלה עובדתית נקודתית. היא משקפת מנגנון רחב יותר של ניהול סיכונים מדיניים באמצעות "הכחשה סבירה" (plausible deniability), המאפשר למשטר לקדם יעדים אסטרטגיים, לצמצם את מחירם המדיני ולשמר גמישות דיפלומטית.
במשך שנים השתמשה איראן במנגנון זה ביחס לשלוחיה האזוריים. היא אפשרה לגורמים רדיקליים לפעול במרחב עמום, תוך שמירת האפשרות להכחיש אחריות או להציגם כמי שפועלים באופן עצמאי. אם אכן הועלתה בפני ארצות הברית הטענה כי גם התקיפות במצר הורמוז בוצעו בידי "גורמים סוררים" מתוך המערכת האיראנית, אין מדובר בשבירת הדפוס אלא בהרחבתו – מהשלוחים האזוריים אל תוך מנגנוני המדינה עצמם.
ההודעה הרשמית המאוחרת של איראן על סגירת מצר הורמוז והפעלת כוח לאכיפתה אינה סותרת מסקנה זו, אלא מדגישה את הגמישות שבה המשטר עובר בין הכחשה לבין נטילת אחריות בהתאם לצרכיו האסטרטגיים.
בהקשר זה, דרישתה של ארצות הברית כי איראן תכיר בפומבי ובאופן רשמי באחריות לאירועים ותתחייב שלא יישנו אינה רק דרישה הצהרתית. היא משקפת הבנה כי הסדרים מדיניים אינם יכולים להישען על התחייבויות פרטיות או על הסברים בדיעבד, אלא מחייבים נטילת אחריות מדינתית ברורה ויכולת מוכחת לאכוף את המדיניות על כלל זרועות המשטר.
אולם גם אם מקבלים את ההסבר האיראני כפשוטו, הרי שהוא מציב את המשטר בפני בעיה חמורה לא פחות. אם אכן קיימים גורמים המסוגלים לבצע פעולות צבאיות בעלות השלכות אסטרטגיות בניגוד לעמדת ההנהגה, הדבר מעיד על חולשה שלטונית, על פגיעה בלכידות של מנגנוני קבלת ההחלטות ועל אי־בהירות באשר לשאלה מי מחזיק בפועל בסמכות להפעיל כוח בשם המדינה. מצב כזה מקשה על הקהילייה הבינלאומית לייחס אמינות להתחייבויותיה של איראן, גם כאשר הן ניתנות על ידי הדרג המדיני הבכיר ביותר.
מכאן שהמסקנה עבור ארצות הברית נותרת זהה בשני התרחישים. בין אם מדובר במנגנון הכחשה מכוון ובין אם מדובר בכשל ממשי בשליטה הפנימית, אין לבנות הסכמים עתידיים על ההנחה שהנהגת איראן תוכל, או תרצה, לרסן לחלוטין את הגורמים הפועלים בשמה. הרתעה אפקטיבית מחייבת להבהיר כי האחריות מוטלת על המדינה האיראנית בכללותה, וכי לא ניתן יהיה להסתתר מאחורי טענות בדבר "גורמים סוררים". רק מדיניות המייחסת אחריות מלאה למשטר על כלל פעולותיו ושלוחיו עשויה לצמצם את התמריץ להמשיך להשתמש ב"הכחשה הסבירה" ככלי מרכזי במדיניות החוץ והביטחון של הרפובליקה האסלאמית.
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
