בינואר 2016 הייתה הפעם הראשונה לאחר 14 שנה שראש מדינה סיני הגיע לאיראן, לאחר שנחתם הסכם הגרעין. במסגרת הביקור חתם נשיא סין, סי ג'ין-פינג, עם מקבילו חסן רוחאני על הצהרת שותפות אסטרטגית מקיפה, אשר בסעיפה השישי נכתב כי "[הצדדים] יקדמו חתימה על הסכם דו-צדדי לשיתוף פעולה מקיף ל-25 שנה".
הסכם זה נועד לשמש מפת דרכים ל-25 השנים הבאות למימוש הפוטנציאל הכלכלי בין המדינות, וקרא להרחיב את שיתופי הפעולה ביניהן בתחומי האנרגיה, התשתיות, התעשייה, הטכנולוגיה והפיננסים. ברם, מאז פרשה ארה"ב מהסכם הגרעין, והחשש של חברות סיניות מהסנקציות האמריקאיות הוביל לצמצום היקף פעילותן באיראן, וההסכם טרם נחתם.
על רקע לחצים גוברים על איראן מצד סבא"א לשתף פעולה עם הסוכנות והמשבר הכלכלי הכבד שפקד את המדינה בשל הסנקציות ונזקי מגפת הקורונה, הפתיע דובר ממשלת איראן, עלי רביעי, את הקהילה הבינלאומית ורבים מאזרחי המדינה. ב-23 ביוני הוא הודיע שהקבינט האיראני אישר גרסה סופית של הסכם בן 25 שנה בין סין לאיראן במסגרת השותפות האסטרטגית המקיפה שעליה הסכימו הנשיאים ב-2016.
יום לאחר מכן ערך שר החוץ הסיני, ואנג יי, שיחת וידאו עם מקבילו מוחמד ג'ואד זריף, שאותה פתח בהבעת רצונה הכללי של סין לקחת את השותפות האסטרטגית המקיפה צעד קדימה, ללא ציון מפורש של ההסכם לשת"פ. כשדובר משרד החוץ הסיני, ג'או לי-ג'יאן, התבקש במסיבת העיתונאים היומית לאשר שאכן מתקיים בימים אלה משא ומתן בין הצדדים על ההסכם, הוא התחמק מתשובה.
ב-11 ביולי פרסם עיתון הניו יורק טיימס שעותק של אותו הסכם הגיע לידיו. העיתון דיווח שהמסמך כולל השקעות סיניות מתוכננות באיראן בכמאה פרויקטים שונים במגזרי האנרגיה, הפיננסים, התשתיות והביטחון בהיקף חסר תקדים של 400 מיליארד דולר, ש"ירחיב במידה ניכרת את השפעתה [של סין] במזרח התיכון".
"גרסה סופית" מתוארכת ליוני 2020 של ההסכם דלפה בהמשך לרשת, ובניגוד להדלפות המגמתיות (ממקורות איראניים) ולהערכות המחמירות היא לא ציינה יעדי סף לסחר והשקעות, ואין בה זכר ל-400 מיליארד הדולר. בדומה לכך, המסמך לא העיד על הכוונות המיוחסות לסין בכלי התקשורת השונים בשנה האחרונה להציב אלפי חיילים באיראן ולרכוש בה איים ונמלים אסטרטגיים. המסמך שדלף לא חידש הרבה מעבר למופיע בהצהרה המקורית על שותפות אסטרטגית מקיפה ב-2016. גם ללא ההסכם, ולמרות משטר הסנקציות של ארה"ב, בייג'ינג וטהראן כבר משתפות פעולה במגוון תחומים הכוללים אנרגיה, השקעה בתשתיות, תרגילים צבאיים משותפים, תיאום מודיעיני ושת"פ בסייבר.
כמו כן, הסכם השת"פ ל-25 שנה המתגבש במסגרת השותפות האסטרטגית המקיפה (שאס"מ) שעליה הצהירו סין ואיראן ב-2016 אינו ייחודי לאיראן, אך יש לבחון אותו בצורה מדוקדקת על סמך הידוע לנו על שותפויות סיניות קודמות כדי להבין כיצד הוא מסוגל להתפתח.
הסכמי השותפות האסטרטגית של סין – מאפיינים כלליים
הצהרות שותפות והסכמים דו-צדדיים הם לחם חוקה של הדיפלומטיה הסינית (הנמנעת כמדיניות מוצהרת מן המונח "ברית"). סין הצהירה על שאס"מ עם למעלה מ-30 מדינות, כאשר במזה"ת הרשימה כוללת לצד איראן את ידידתה החדשה ישראל, את איחוד האמירויות, את מצרים ואת יריבתה של איראן, ערב הסעודית. מתחילת שנות ה-90 ועד שנת 2016 הצהירה סין על שותפות דו-צדדית עם חמישה ארגונים אזוריים, כמו ASEAN והאיחוד האירופי, ועם 78 מדינות שונות. ב-2017 הפכה ישראל למדינה ה-79 במספר, כשבעת ביקור נתניהו בבייג'ינג הכריז לצד סי ג'ין-פינג על הצהרת שותפות מקיפה בחדשנות.
ניתן לסווג את הצהרות השותפות הרבות הללו, המרכיבות את המערך הדיפלומטי הסיני, להיררכיה בת שלוש רמות בסדר חשיבות עולה: שותפות רגילה, שותפות אסטרטגית ושותפות אסטרטגית מקיפה. שלוש הרמות מתחלקות גם הן ל-25 קטגוריות שונות של שותפות. לדוגמה, השותפות המקיפה בחדשנותעם ישראל לעומת שותפות אסטרטגית בחדשנות שיש בין סין לשווייץ. ההבדל במינוח מעיד שאת השותפות עם ישראל ניתן לסווג כ"רגילה", בעוד שהשותפות עם שווייץ, המוגדרת כ"אסטרטגית", חשובה יותר. ברמה הגבוהה ביותר נמצאת שותפות אסטרטגית מקיפה(שאס"מ), בדומה לזו שמגדירה את יחסי סין ואיראן החל מ-2016.
אחד מהמניעים של בייג'ינג להשתמש במערכת סיווג כה מורכבת למערך החוץ הוא תרבותי וארגוני. מאז נובמבר 2019 היו לסין יותר נציגויות דיפלומטיות בעולם מאשר לארה"ב (256 שגרירויות, קונסוליות ונציגויות אחרות). במערך דיפלומטי כה רחב, הקטגוריזציה עוזרת לסין לסמן בבירור את גבולות הגזרה של יחסיה ולמקד את תחומי השת"פ עם כל אחת מהמדינות השותפות: ככל שהגדרת היחסים גבוהה יותר בחשיבותה, כך גבולות הגזרה לשיתופי פעולה מתרחבים בכמותם ובחשיבותם (Bang, 2017). כך, למשל, אין לסין שיתופי פעולה צבאיים עם כל השותפות האסטרטגיות שלה, אך גבולות הגזרה הרחבים של שאס"מ מאפשרים להם להתפתח לכיוון זה, וזאת בניגוד לשותפויות רגילות שלא נועדו לאפשר שת"פ צבאי.
סין מקדמת שותפויות גם ממניעים גאופוליטיים. סקירה שיטתית של שותפויות קיימות מציגה שככל שפערי הכוחות בין סין וארה"ב ביחס למדינה מסוימת נוטים לטובת ארה"ב, כך גוברת ההסתברות שבייג'ינג תפעל לבסס שותפות בדרגה רגילה עם אותה מדינה (Li & Ye, 2019). מעניין לראות שכשהפערים מצטמצמים לטובת סין, גוברת הסבירות שתנסה לשדרג את היחסים לשותפות אסטרטגית מקיפה. הסברה היא שסין שואפת ליצור בכל זירה גאופוליטית רשת רחבה של שותפויות דו-צדדיות שתוכל לאזן את מערך הבריתות האמריקאי, שכן הסכמים דו-צדדיים מבטיחים שסין תמיד תהיה הצד החזק בשותפות.
בהמשך לכך, סין מקדמת שותפויות עם מדינות שתסייענה לה להגשים את יעדיה למימוש מודרניזציה והתחדשות לאומית עד שנת 2049, שנת יובל המאה לתקומת הרפובליקה העממית של סין. ההיבטים המעשיים של יעדים אלה, אשר מוזכרים בחוקת המפלגה הקומוניסטית של סין, נוגעים לשיתופי פעולה אשר יאפשרו לסין להניח בסיס כלכלי רחב להתפתחותה, ויובילו להכרה בתחייה המחודשת של העם הסיני היושב בשטחיה ההיסטוריים והשנויים במחלוקת ומאוחדים תחת שלטון המפלגה. בפועל, בוודאי בשנים האחרונות, נלווה לפעילות הדיפלומטית הסינית גם גוון של תחרות עם ארה"ב – בין אם בניסיון להשפיע על מדינות פרו-אמריקניות (כמו מדינות המפרץ ומצרים) ובין אם במגמה ברורה של חיזוק כוחות אנטי-אמריקניים, כמו איראן.
היעדים האסטרטגיים והפוליטיים של ההסכם ומגבלותיהם
הפרשנות היחידה בתקשורת הסינית למניעיה של סין להסכם ל-25 שנה עם איראן ניתנה על ידי פ'אן חונג-דא, פרופסור מאוניברסיטת שנגחאי ללימודים בינלאומיים (SISU) (Fan, 2020). הוא טוען שסין מחשיבה את איראן כאחת משותפותיה החשובות ביותר במזה"ת ומציין את מיקומה האסטרטגי, שהופך אותה לצומת מרכזי במסגרת "מיזם החגורה והדרך", פרויקט הדגל של סי ג'ין-פינג, שיש לו תפקיד מפתח בהשגת היעדים הכלכליים והגאופוליטיים של יובל המאה. מניע מרכזי נוסף בעיניו לקשר עם איראן הוא תמיכתה הבלתי מסויגת בסוגיות ריבונות שנויות במחלוקת, כמו הונג-קונג וסין-ג'יאנג – גם הן בבסיס הגשמת יעדי יובל המאה.
הפרשנות לא נגעה במניעים גאופוליטיים אחרים, כגון, כיצד מעורבות סינית עמוקה יותר באיראן תוכל להגביר את הלחץ על ארה"ב במזה"ת באמצעות שיתופי פעולה צבאיים והחזקת נמלים סיניים במצר הורמוז. אחזקת נמל במצר, השער שדרכו עוברת כחמישית מאספקת הנפט הגולמי העולמית, תרחיב את "שרשרת הפנינים" של נמלים סיניים אסטרטגיים שמתפרסים על פני המבנטוטה שבסרי לנקה, דרך גוודר שנבנה בפקיסטן ועד הנמל הצבאי הראשון של סין מעבר לים בג'יבוטי שבקרן אפריקה. מעורבות סינית באיראן גם תוכל לאגף את הודו וליצור איזון לשאיפותיה של ניו דלהי באיראן, מטרה חשובה במיוחד אחרי העימות שהתחולל ביניהן בחודש יוני על הגבול השנוי במחלוקת.
בניגוד לשתיקה הסינית, התקשורת והרשתות החברתיות באיראן נכנסו לסחרור של פרשנויות לגבי משמעויותיו של הסכם עם סין עבור עתיד המדינה. דוברים מטעם המנהיג ח'אמנאי וממשלת רוחאני שיבחו את העסקה כחבל הצלה כלכלי, ותיארו את סין כמעצמה היחידה שיכולה לאזן את הנוכחות האמריקאית באזור. אפשר שהדלפת ההסכם הצפוי לניו יורק טיימס הייתה יוזמה איראנית שנועדה לאותת לארה"ב שלא תצליח למוטט כלכלית את איראן ולהביא לכניעתה.
מלבד הפוטנציאל הכלכלי האדיר שטמון בהשקעות סיניות כחלק מ"מיזם החגורה והדרך", פרסום ההסכם משרת מטרות פוליטיות כלפי פנים. הוא מאותת לעם האיראני שהמערב לא יצליח לבודד את טהראן, ובד בבד הוא יוצר כלפי המערב קלף מיקוח להסכם גרעין עתידי שבו תוכל איראן לבטל כמה סעיפים ולהפחית את התלות הסינית לטובת איזון השקעות מאירופה.
בינתיים, בזירה הפנים פוליטית, היוזמה האיראנית לשותפות מעמיקה עם סין מבטאת את שקיעתו של המחנה הפרגמטי בראשות הנשיא רוחאני, שביקש לקרב את איראן למערב, ואת שליטתו המוחלטת של המחנה האידאולוגי בראשות המנהיג ח'אמנאי, שביקש לקרב את איראן אל המזרח. בהתאם לכך הצהיר רולאם רזא מצבאחי-מוקדם, אחד מיועציו, שההסכם הצפוי הוא פרי יוזמתו של המנהיג, ששיגר שליח מיוחד לסין כדי לקדם את הנושא.
בעוד שח'אמנאי אינו רואה בסין איום תרבותי על המשטר האיראני (בניגוד לאיום מהמערב), מבקרים רבים קמו להסכם המתגבש, ובהם הנשיא לשעבר אחמדינג'אד. הם טענו שהממשלה מוכרת את הריבונות האיראנית למדינה זרה מאחורי גבו של העם, חושפת את המדינה למלכודת חוב סינית ומבטיחה עתיד שבו השוק האיראני ימשיך להיות מוצף במוצרים סיניים זולים שיגרמו לעסקים מקומיים לפשוט רגל.
מחמוד ואעזי, ראש לשכתו של רוחאני, העריך שהסכם השת"פ צפוי להיחתם עד מרץ הקרוב, אך לעת עתה לא ברור אם סין אכן תיענה לחיזוריה של איראן. גם אם אכן ייחתם, שיתופי הפעולה בין סין לאיראן צפויים להישאר מצומצמים בזמן הקרוב, בניגוד למסקנת הניו יורק טיימס שההסכם ירחיב במידה ניכרת את השפעת סין במזרח התיכון.
כל הסכם עתידי בין סין לאיראן יושפע משמעותית משיקולים של יציבות פוליטית באזור. סין יודעת שמעורבות כלכלית וצבאית רבה מדי עם איראן עלולה לסכן את היציבות במזה"ת ולפגוע ביחסיה עם שותפות אחרות שלה באזור המצויות ביחסים מתוחים עם טהראן, כולל ישראל, שותפתה לחדשנות, וערב הסעודית, שותפתה האסטרטגית המקיפה וספקית הנפט הגדולה ביותר שלה.
חרף היריבות ההולכת ומתעצמת בין בייג'ינג לוושינגטון, ארה"ב הייתה ונותרה שותפת הסחר הגדולה ביותר של סין, והיציבות האזורית היחסית שמועילה לחברות סיניות ולזרימה בטוחה של אנרגיה מתאפשרת בזכות נוכחותה במפרץ. בכלל, חברות סיניות רבות לא היו רוצות להסתכן בתגובה ממשטר הסנקציות האמריקאי, שכבר הזיק לחברות הענק חואה-וויי ו-ZTE.
כמו כן, לא סביר שעל רקע מגפת הקורונה, מחירי הנפט ההפכפכים, הסנקציות המתחדשות והמתיחות מול ארה"ב ואירופה תתחייב סין להשקיע באיראן סכומים הגבוהים פי 15 מסך השקעותיה במדינה מ-2005 ועד היום (Fulton, 2020), במיוחד אחרי הניסיון הכואב שלה בלוב ובסוריה בתחילת העשור.
במאמר דעה של פ'אן חונג-דא, שהתפרסם בסוכנות הידיעות האיראנית ISCA ובאתר של SISU, הוא אמר שהתנאים לא בשלים להסכם מקיף אמיתי בין סין לאיראן, הן בשל הביקורות השליליות הקיצוניות שעלו בתקשורת המערבית ובאיראן גופא, והן בשל ההשקפות השונות בסין עצמה לגבי שדרוג היחסים: "ישנם גורמים רבים המעכבים את התפתחות היחסים בין איראן לסין, למשל, טרם נבנה אמון בין הצדדים, כפי שאין למדינה האחת הבנה אובייקטיבית מספקת כלפי חברתה" (Fan, 2020).
לאור האמור לעיל , הניסיונות להציג את ההסכם כמשקף מהלך אסטרטגי דרמטי – של העדפת הקשר עם איראן על פני האינטרסים האחרים של סין באזור – משקפים, ככל הנראה, משאלות לב איראניות, או רצון של פרשנים ומעצבי מדיניות להעצים את תדמית המעורבות הסינית במזה"ת.
ההשלכות לישראל
אף על פי שאין עדיין הסכם ופרטיו הסופיים טרם נקבעו, בחינה שיטתית של שותפויות סיניות מראה שהשותפות האסטרטגית המקיפה שקיימת בין סין ואיראן עוד מ-2016 מאפשרת לכל הסכם עתידי פוטנציאל להתרחב לתחומים הנוגדים את האינטרסים של ישראל וארה"ב.
החשש העיקרי עבור ישראל הוא שהתהום הפוליטית הנפערת בהתמדה בין סין לארה"ב דוחפת את סין לתמיכה בהסכם הגרעין ולהסרת הסנקציות על איראן. בכל מקרה, סין מחבלת במאמצים האמריקנים לבודד את איראן. היא אומנם נזהרת מעימות חזיתי בתחומים מרכזיים, כמו בנקאות וטכנולוגיה, בשל סנקציות אמריקאיות; אך כ"כשותפה אסטרטגית מקיפה" של איראן, גם אם יימנע ממנה לשתף פעולה עם איראן באפיקים מסוימים, סין תמשיך לקיים עימה שת"פ מלא בתחומים אחרים.
בה בעת, השפעתם המעשית של קשרי סין-איראן על מאזן הכוחות האזורי עדיין מוגבלת מאוד, וכמשתמע מן האמור לעיל, אין סכנה לשינוי דרמטי בטווח הזמן הקרוב והבינוני. ההשלכות העיקריות לישראל הן דווקא במישור הסמלי והדיפלומטי – האם איראן מצטיירת כמי שיכולה, בעזרת סין, להיחלץ מן המצוקה הקשה שבפניה היא ניצבת. לכן, האינטרס הישראלי הוא להמעיט בחשיבות ההסכם (בניגוד מסוים לאינטרס האמריקני – ופרדוקסלית, גם האיראני – להפריז בחשיבותו).
התנאים טרם הבשילו להרחבה משמעותית של יחסי סין-איראן. על ישראל להבהיר לסין את חששותיה בערוצים דיפלומטיים ולהתמקד באינטרסים המשותפים בתחום הכלכלי, ולהדגיש שחיזוקה של איראן עלול לערער את השלום והיציבות באזור.
מקורות:
Bang, J. (2017). "Why So Many Layers? China’s 'State-Speak' and Its Classification of Partnerships". Foreign Policy Analysis, 13(2), 380–397. doi:https://doi.org/10.1093/fpa/orw063
Fan, H. (2020, July 23). fàn hóngdá:“ yīlǎng zhōngguó wèi quánmiàn hézuò zuòhǎo zhǔnbèi le ma?”, yīlǎng yī sī kǎ tōngxùnshè (Fan Hongda: "Are Iran and China ready for Comprehensive Cooperation?"). (SISU) Retrieved from http://mideast.shisu.edu.cn/04/9d/c3991a132253/page.htm
Fan, H. (2020, June 30). yīlǎng xuānbù yǔ huá 25 nián quánmiàn hézuò jìhuà, zhōng yī guānxì néng fǒu jìnyībù zǒu jìn? (Iran announces a 25-year comprehensive cooperation plan with China. Could relations between China and Iran get stronger?). (Shanghai Observer) Retrieved from https://www.shobserver.com/news/detail?id=264494
Fulton, J. (2020, July 15). Iran Isn’t The Only Middle Eastern Country In a Unique Partnership With China. (Atlantic Council) Retrieved from https://www.atlanticcouncil.org/blogs/menasource/iran-isnt-the-only-middle-eastern-country-in-a-unique-partnership-with-china/
Li, Q. & Ye, M. (2019). "China’s Emerging Partnership Network: What, Who, Where, When and Why". International Trade, Politics and Development, 3(2), 66–81. doi:DOI 10.1108/ITPD-05-2019-0004
Unknown source (2020, July). Final edition of the Iran-China Comprehensive Cooperation Plan. Retrieved from https://documentcloud.adobe.com/link/review?uri=urn%3Aaaid%3Ascds%3AUS%3Af6a1ae0b-9378-4831-b6bf-af56c9f5696d
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר.
תמונה: Bigstock
