מבוא
ההתבטאויות של הצמרת האמריקנית סביב מזכר ההבנות שנחתם בין איראן לארצות הברית ביוני 2026 משקפות לכאורה שינוי בגישתו כלפי המשטר האיראני ונכונות לראות בו משטר לגיטימי. סעיף 2 של מזכר ההבנות מחייב את הצדדים, ברוח זו, להימנע מהתערבות בענייניה הפנימיים של המדינה האחרת. במבט ראשון מדובר בהתחייבות המעוגנת היטב במשפט הבינלאומי ובמערכת היחסים בין מדינות ריבוניות. אולם כאשר בוחנים את ההיסטוריה של יחסי ארה"ב-איראן מאז המהפכה האסלאמית ב-1979, מתברר כי מדובר בהתחייבות מרחיקת לכת וחריגה.
במשך יותר מארבעה עשורים התנהל בין וושינגטון לטהרן מאבק רב-ממדי שתכליתו איום על יציבות המשטרים וכלל סנקציות, פעילות חשאית, תמיכה בגורמים מערערים, קמפיינים תקשורתיים, לוחמת סייבר, מבצעי השפעה ולוחמה פסיכולוגית. במציאות זו, ובייחוד על רקע עליית משקלן של הרשתות החברתיות, קשה להגדיר את המותר והאסור על פי סעיף זה.
העמימות הזאת איננה שאלה תאורטית בלבד. היא נוגעת ישירות לסוגיות מעשיות בעלות חשיבות אסטרטגית: האם ארצות הברית תוכל להמשיך להטיל סנקציות על בכירי המשטר האיראני בגין הפרות זכויות אדם אף על פי שהתחייבה להסיר את כל הסנקציות בהסדר הסופי? האם איראן תוכל להמשיך בפעילות השפעה נגד המערכת הפוליטית האמריקאית? האם המשך השימוש בסיסמה "מוות לאמריקה", הצתת דגלי ארצות הברית והצגתה כ"שטן הגדול" עולים בקנה אחד עם רוח ההתחייבות לאי-התערבות? האם ביקורת פומבית של וושינגטון על התנהלות המשטר האיראני תיחשב להפרת ההסכם? והאם מבצעי סייבר ופעולות השפעה חשאיות שנועדו להשפיע על תהליכים פוליטיים, דעת קהל או מערכות בחירות במדינה האחרת נכנסים להגדרת ההתערבות האסורה?
סעיף 2 במזכר ההבנות ארה"ב-איראן עשוי לפיכך להתגלות כאחד מסעיפי המפתח בעיצוב היחסים העתידיים בין המדינות. אולם דווקא בשל עמימותו, הוא עלול להפוך גם לאחד ממוקדי החיכוך המרכזיים ביניהן. הצלחתו תהיה תלויה ביכולתם של הצדדים להסכים לא רק על העיקרון של אי-התערבות, אלא גם על משמעותו המעשית בעידן שבו מבצעי השפעה, לוחמת מידע ותקיפות סייבר הפכו לכלי כוח מרכזיים בזירה הבינלאומית.
ישראל, שאיננה חלק מההסכם בהקשר של סעיף זה, תוכל להמשיך לפעול כדי לקדם את החלפת המשטר. פעילותה עשויה להפוך לחשובה יותר, נוכח המגבלות על הפעילות האמריקנית, אך בה בעת המשך הפעילות הישראלית עלול ליצור מתיחות עם ארה"ב, שהשינוי בגישתה כלפי המשטר באיראן ומחויבותה להסכם יכולים להביא אותה לנסות לרסן גם את פעילות ישראל בתחום זה.
הסוגיה המרכזית
סעיף 2 למזכר ההבנות בין ארצות הברית לאיראן קובע כי:
"ארצות הברית של אמריקה והרפובליקה האסלאמית של איראן תכבדנה כל אחת את ריבונותה של האחרת ואת שלמותה הטריטוריאלית, ותימנענה מהתערבות בענייני הפנים האחת של האחרת".[1]
הנייר מבקש לבחון האם קיימת בכלל אפשרות מעשית ליישם התחייבות הדדית לאי-התערבות בין שתי מדינות אשר במשך עשרות שנים פעלו באופן שיטתי להשפיע זו על התנהלותה הפנימית של זו; ומהן ההשלכות האפשריות של התחייבות זו בתחומי זכויות האדם, ההשפעה הפוליטית, התעמולה והסייבר.
הטענה המרכזית
בניגוד למצופה, סעיף 2 הוא אחד הסעיפים העמומים, המורכבים והנפיצים ביותר במזכר ההבנות.
העמימות המכוונת בניסוחו מאפשרת לארצות הברית ולאיראן לפרש את ההתחייבות באופן שונה, ואף סותר. כתוצאה מכך, הסעיף יכול להפוך בעתיד למנגנון לבניית אמון, אבל גם למוקד מרכזי של מחלוקות בין הצדדים.
יישומו המלא של הסעיף יחייב את שני הצדדים לבחון מחדש דפוסי פעולה שהפכו לחלק בלתי נפרד ממדיניותם במשך עשרות שנים. עבור ארצות הברית מדובר בין היתר במדיניות זכויות האדם, התמיכה בחברה האזרחית וההתייחסות לשאלת שינוי המשטר. עבור איראן מדובר בפעילות השפעה, תעמולה אנטי-אמריקאית, ופעילות בממד הסייבר להשפעה על מוסדות ותהליכים פוליטיים בארצות הברית.
אי-התערבות במשפט הבינלאומי: עיקרון ברור, הגדרה עמומה
עקרון אי־ההתערבות הוא אחד מעקרונות היסוד שמערכת היחסים בין מדינות ריבוניות במשפט הבינלאומי המודרני נשענת עליהם. בהצהרת העצרת הכללית של האו"ם משנת 1970 בדבר עקרונות המשפט הבינלאומי ויחסי הידידות בין מדינות נקבע כי כל מדינה מחויבת להימנע מ״התערבות, ישירה או עקיפה, בענייניה הפנימיים או החיצוניים של כל מדינה אחרת״, וכי ״שום מדינה אינה רשאית להשתמש באמצעים כלכליים, פוליטיים או מכל סוג אחר כדי לכפות את רצונה על מדינה אחרת על מנת להשיג ממנה יתרונות מכל סוג שהוא״ (UN General Assembly Resolution 2625, 1970). עיקרון זה מהווה כיום בסיס נורמטיבי מרכזי להבנת גבולותיה של מדיניות חוץ לגיטימית, אף כי פרשנותו המעשית נותרה שנויה במחלוקת, בייחוד בהקשרים של זכויות אדם, השפעה פוליטית ולוחמת סייבר.
אולם חרף מעמדו המרכזי, המושג "התערבות" נותר מעורפל במידה רבה.
המשפט הבינלאומי מבחין בדרך כלל בין הפעלת לחץ או כפייה שנועדו להשפיע על החלטותיה הפנימיות של מדינה אחרת לבין ביטויים לגיטימיים של מדיניות חוץ. בפועל, הגבול בין השניים איננו ברור.
האם סנקציות כלכליות הן התערבות? האם קידום זכויות אדם הוא התערבות? האם תמיכה בגופי תקשורת זרים היא התערבות? האם לוחמת סייבר והשפעה ברשתות חברתיות הן צורות חדשות של התערבות?
היעדר תשובות חד-משמעיות לשאלות אלה צפוי להפוך את סעיף 2 לאחד מסעיפי המחלוקת המרכזיים במזכר.
ארצות הברית מול איראן: זכויות אדם או התערבות בענייני פנים?
אחד ממוקדי המחלוקת המרכזיים צפוי להיות תחום זכויות האדם.
במשך שנים הציגה ארצות הברית את מצב זכויות האדם באיראן כנושא לגיטימי לדיון בינלאומי. ממשלים אמריקאיים שונים גינו הוצאות להורג, מעצרים פוליטיים, דיכוי מחאות, אפליית נשים ורדיפת מיעוטים.
מבחינת וושינגטון, מדובר בקידום ערכים אוניברסליים ובהגנה על זכויות המעוגנות במשפט הבינלאומי.
לעומת זאת, המשטר האיראני רואה פעמים רבות בביקורת זו ניסיון לערער את יציבותו הפנימית ואת הלגיטימיות שלו באמצעות ליבוי מחלוקות בציבור.
מכאן נובעות כמה שאלות מהותיות:
האם ארצות הברית תוכל להמשיך לפרסם דוחות שנתיים על הפרות זכויות אדם באיראן?
האם הטלת סנקציות אישיות על בכירי המשטר בגין הפרות זכויות אדם עולה בקנה אחד עם ההתחייבות לאי-התערבות ?האם מתן מקלט לדמויות אופוזיציה גולה בולטות ייחשב על ידי האיראנים כהתערבות עקיפה בענייניהם הפנימיים?
האם תמיכה פומבית בנשים איראניות או במפגינים נגד המשטר מהווה הפרת ההתחייבות?
סביר להניח כי איראן תנסה לפרש את הסעיף באופן שיגביל ככל האפשר את יכולתה של ארצות הברית להפעיל לחץ בתחום זכויות האדם.
שינוי משטר, אופוזיציה וחופש המידע
היבט נוסף נוגע לשאלת שינוי המשטר.
במהלך השנים, בייחוד בחודשים האחרונים, כולל לפני ובמהלך המלחמה של ארה"ב וישראל נגד איראן, נשמעו בארצות הברית קריאות שעודדו שינוי פוליטי באיראן. חלקן הגיעו מגורמים רשמיים, וחלקן מגורמים חוץ-ממשלתיים.
המשטר האיראני רואה מזה שנים ארוכות בחלק ניכר מהפעילות האמריקאית בפרסית ניסיון לערער את יציבותו. מבחינתו, תמיכה בחופש אינטרנט, שידורים בפרסית, סיוע לארגוני חברה אזרחית וקשרים עם גורמי אופוזיציה עשויים כולם להיכלל תחת ההגדרה של התערבות בענייני פנים.
לעומת זאת, ארצות הברית תתקשה לקבל פרשנות רחבה כל כך, שכן משמעותה תהיה צמצום ניכר של חלק מכלי ההשפעה המסורתיים שלה.
המשמעות עבור איראן: האם ניתן להפריד בין אידאולוגיה להתערבות?
הדיון בסעיף 2 איננו חד-צדדי.
מאז 1979 בנתה הרפובליקה האסלאמית חלק מזהותה על התנגדות אידאולוגית לארצות הברית, "השטן הגדול". הסיסמה "מוות לאמריקה", שרפת דגלי ארצות הברית והצגת מנהיגים אמריקאים כאויבי האסלאם והמהפכה הפכו לחלק בלתי נפרד מהשיח הרשמי.
גם לאחר החתימה על מזכר ההבנות, ביטויים אלה לא נעלמו לחלוטין.
נשאלת השאלה האם ניתן לטעון כי מסרים מסוג זה עומדים בסתירה לסעיף 2, או לפחות לרוחו. אומנם מדובר בתעמולה פנימית, אך במקביל היא מכוונת נגד מדינה אחרת ומבקשת להשפיע על תפיסת הציבור כלפיה.
הקושי עבור איראן ברור: ויתור על רכיבים אלה עשוי להתפרש כפגיעה באחד מסמלי הזהות המרכזיים של המשטר; שמרנים קיצוניים באיראן אף עלולים לפרש זאת ככניעה לתכתיבים האמריקאים וכוויתור על עקרונות המהפכה והכבוד הלאומי.
הסייבר כמבחן הגדול של סעיף 2
התחום שבו צפוי להתקיים המתח הגבוה ביותר בנוגע לסעיף 2 הוא הפעילות בממד הסייבר.
בין איראן לארצות הברית מתקיים עימות פעיל בזירה זו. כך למשל במהלך הבחירות האחרונות לנשיאות ארצות הברית ב-2024, כמו גם בסבבי בחירות קודמים, האיראנים מקיימים מאמצים אינטנסיביים בממד הסייבר לטובת השפעה על תהליך הבחירות. לפי הצהרה משותפת של ה-FBI ו-CISA, איראן פועלת בעיקר לליבוי מתחים קיימים בארצות הברית. כך למשל שלחו האיראנים בחודשים יוני-יולי 2024 חומרים פנימיים שגנבו מהקמפיין של דונלד טראמפ לגורמים המזוהים עם הקמפיין של ג'ו ביידן.[2] נוסף על כך, דווח כי איראן הפעילה לפחות מאז 2020 מערך של אתרי חדשות מתחזים במטרה ללבות מתחים ומחלוקות בנושאים נפיצים בארה"ב, כגון זכויות להט"ב ושאלת היחס לישראל.[3]
חשוב לציין כי לצד מבצעי סייבר מוכוונים להשפעה בתקופת הבחירות, איראן מקיימת פעילות סייבר התקפי מתמשכת נגד ארצות הברית הכוללת מתקפות הרסניות, מתקפות שיבוש זמינות, הדלפות מידע ועוד.
החשיבות של תחום זה נובעת מכך שבניגוד למחלוקות סביב זכויות אדם או תקשורת, פעילות סייבר המכוונת להשפיע על מוסדות פוליטיים של מדינה אחרת עשויה להיחשב בעיני רוב הקהילייה הבינלאומית כהתערבות ישירה וברורה בענייני הפנים שלה. בנוסף לכך, אחד האלמנטים המאתגרים בממד הסייבר הוא יכולת ההכחשה של הצד התוקף ושל הצד הנתקף. בהתאם לכך, תקיפת סייבר של אחד הצדדים תעורר דילמה בקרב הצד האחר אם להגיב וכיצד – מה שעלול להוסיף רובד נוסף לאתגרים בהקשר של סעיף 2.
לפיכך, אם סעיף 2 נועד להיות בעל משמעות מעשית, תחום הסייבר צפוי להיות אחד ממבחניו הראשונים והחשובים ביותר.
בעיית הסימטריה
אחת הבעיות המרכזיות בסעיף 2 היא היעדר סימטריה אמיתית בין הצדדים.
ארצות הברית ואיראן אינן חולקות תפיסות דומות בנוגע לחופש ביטוי, זכויות אדם, תפקיד התקשורת, פעילות אופוזיציונית או השפעה פוליטית.
כתוצאה מכך, מה שנראה בעיני צד אחד כהתנהלות לגיטימית, עלול להיתפס בעיני הצד האחר כהתערבות פסולה.
פער זה צפוי להקשות על יישום הסעיף וליצור מחלוקות סביב פרשנותו.
מסקנות
סעיף 2 במזכר ההבנות בין ארצות הברית לאיראן עוסק לכאורה בעיקרון משפטי מוכר ופשוט. בפועל, הוא נוגע בלב ליבם של מקורות החיכוך המרכזיים בין שתי המדינות.
הסעיף מעורר שאלות יסוד באשר לגבולות שבין ריבונות לבין קידום ערכים, בין דיפלומטיה ציבורית לבין תעמולה, ובין השפעה לגיטימית לבין התערבות אסורה.
הבעיה המרכזית איננה העיקרון עצמו, אלא היעדר הגדרה מוסכמת באשר למשמעותו.
במצב זה, כל אחד מהצדדים עשוי להשתמש בסעיף כדי להצדיק את עמדותיו ולבקר את התנהלותו של הצד השני.
המלצות מדיניות
- גם אם הצדדים ינסו, במסגרת שיחות המומחים, להתמודד עם העמימות ולגבש הגדרה מוסכמת למונח "התערבות בענייני פנים" (ולא ברור אם יש להם עניין בכך), הסעיף צפוי להפוך למקור של מחלוקות. בכל מקרה הסעיף איננו מחייב את ישראל, וסביר שהיא תמשיך במאמציה לקדם את החלפת המשטר באיראן בדרכים מגוונות. בפועל, פעילותה של ישראל בתחום זה תהפוך למשמעותית יותר נוכח המגבלות על פעילות ארה"ב בתחום זה.
- יש לעודד את האמריקנים להבחין בין זכויות אדם לבין התערבות פוליטית: יש להבהיר כי ביקורת על הפרות זכויות אדם בהתאם לנורמות בינלאומיות אינה שקולה לניסיון לשנות משטר.
- על האמריקנים לדרוש איסור מפורש על התערבות בתהליכים דמוקרטיים: יש לקבוע כי ניסיונות להשפיע על בחירות, מפלגות פוליטיות, קמפיינים או מוסדות ממשל במדינה האחרת מהווים הפרה של סעיף 2.
סיכום
סעיף 2 במזכר ההבנות ארה"ב-איראן עשוי להתגלות כאחד מסעיפי המפתח בעיצוב היחסים העתידיים בין המדינות. אולם דווקא בשל עמימותו, הוא עלול להפוך גם לאחד ממוקדי החיכוך המרכזיים ביניהן. הצלחתו תהיה תלויה ביכולתם של הצדדים להסכים לא רק על העיקרון של אי-התערבות, אלא גם על משמעותו המעשית בעידן שבו מבצעי השפעה, לוחמת מידע ותקיפות סייבר הפכו לכלי כוח מרכזיים בזירה הבינלאומית.
ישראל, שאיננה חלק מההסכם בהקשר של סעיף זה, תוכל להמשיך לפעול כדי לקדם את החלפת המשטר. פעילותה עשויה להפוך לחשובה יותר נוכח המגבלות על הפעילות האמריקנית, אך בה בעת המשך הפעילות הישראלית עלול ליצור מתיחות עם ארה"ב, שהשינוי בגישתה כלפי המשטר באיראן ומחויבותה להסכם יכולים להביא אותה לנסות לרסן גם את פעילות ישראל בתחום זה.
[1] A Look at the Text of the Agreement Between the United States and Iran, New York Times, June 17, 2026. https://www.nytimes.com/2026/06/17/us/politics/us-iran-agreement-deal-text.html
[2] "Joint ODNI, FBI, and CISA Statement", FBI, September 9, 2024. https://www.fbi.gov/news/press-releases/joint-odni-fbi-and-cisa-statement-091824
[3] " Iran steps into US election 2024 with cyber-enabled influence operations", Microsoft, August 9, 2024. https://cdn-dynmedia-1.microsoft.com/is/content/microsoftcorp/microsoft/final/en-us/microsoft-brand/documents/5bc57431-a7a9-49ad-944d-b93b7d35d0fc.pdf
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
