החלטת מועצת הביטחון 1701 (12 באוגוסט 2006) הייתה פרי מעורבות ישירה של ממשלת ישראל דאז במהלכים המדיניים הרב-צדדיים, שנועדו להביא לסיומה של מלחמת לבנון השנייה. היא שיקפה אמון של ראשיה בתועלת הגלומה בהסדרה בחסות האו"ם. המציאות מאז אוקטובר 2023 הולכת וחושפת את הלקח המר: אפס מקרים של סיכול פעילות חיזבאללה בדרום לבנון, ועלייה בסדר הגודל (פי עשרה) של כמויות הטילים והרקטות שצבר הארגון בלבנון ב-17 השנים שחלפו עד לפרוץ המלחמה הנוכחית, בניגוד מוחלט למה שנקבע בהחלטה. יש גם ראיות לדפוסים חמורים של שיתוף פעולה בשטח בין כוח האו"ם והחיזבאללה. הלקח הן בזירה הלבנונית והן במכלולים הפלסטיניים, אם וכאשר יידרש לכונן בהם הסדרי ביטחון, ברור: ישראל אינה יכולה להשליך את יהבה על כוחות הפועלים בסמכות האו"ם כאשר במועצת הביטחון נודע תפקיד מרכזי למדינות שעמדתן עוינת במובהק, ומזכ"ל הארגון, שכוחות שמירת השלום כפופים לו, נוקט קו אנטי-ישראלי עקבי.
איך נולדה החלטת מועצת הביטחון 1701?
ההנהגה המדינית בישראל בקיץ 2006 – ראש הממשלה אהוד אולמרט, שרת החוץ ציפי לבני ושר הביטחון עמיר פרץ – הייתה שותפה באופן פעיל ויוזם במהלכי הסיום של מלחמת לבנון השנייה, ובשונה מרוב ממשלות ישראל אז ומאז ייחסה חשיבות לממד הבינלאומי והרב-צדדי של ההסדרה שנועדה לתרגם את תוצאות הלחימה, כולל המהלך הקרקעי שאליו נדחקה ישראל בשלבי הסיום, למציאות ביטחונית חדשה שתשיג שקט בגבולה הצפוני של ישראל גם ללא הסכם מדיני ישיר עם ממשלת לבנון.
הרחבת היקפו וסמכויותיו של כוח UNIFIL – שהוקם כבר ב-1978 בעקבות מבצע ליטני – סומנה כמרכיב מרכזי בהסדרה זו. לפחות על הנייר, נוכחות גדולה בהרבה (11 גדודים, לעומת ארבעה עד 2000 ושניים עד 2006) והגדרה מחדש של ייעודו ויכולת האכיפה שלו הייתה אמורה למנוע מחיזבאללה לשוב ולהיאחז בדרום לבנון. הכוח, שצורפה לו יחידה ימית, הוסמך גם למנוע את המשך התעצמותו הצבאית של הארגון. בהמשך נועדה החלטה 1701 גם להביא למימוש החלטת מועצת הביטחון 1559 מספטמבר 2004, שאמורה הייתה לבסס את ריבונותה של לבנון ולהביא לפירוק כל המסגרות המיליציוניות החמושות, ובכללן חיזבאללה.
מעט מאוד מכל זה התממש בפועל, אך כל עוד נמשך השקט הכמעט-מלא בגבול הצפון, ב-17 השנים שבין מלחמת לבנון השנייה לבין אוקטובר 2023, בחרה ישראל לתמוך שוב ושוב בחידוש מנדט יוניפי"ל, ונתנה לכך ביטוי בדיונים החצי-שנתיים של מועצת הביטחון. לכאורה, אכן היה בנוכחותו כדי לתרום לייצוב מערכת היחסים המורכבת עם חיזבאללה, אף כי למעשה זו פעלה במידה רבה כמנגנון של הרתעה הדדית.
הראיות לכישלון יוניפי"ל
למרות ההסכמה להמשך נוכחותו של הכוח שררה בישראל ההבנה, עוד זמן רב לפני פרוץ המלחמה הנוכחית, כי יוניפי"ל לא רק שלא עמד במשימתו במלואה אלא אף לא חצה את הסף המזערי של פעולה אפקטיבית כנגד התבססותו של חיזבאללה ככוח שולט בדרום לבנון, וכנגד התעצמותו ככוח חמוש החזק בהרבה ממשלת לבנון הריבונית (לכאורה). ניתן לאפיין את הכישלון במושגים מתמטיים פשוטים:
- 0 (אפס) מקרים, במרוצת השנים, שבהם יוניפי"ל סיכל בפועל פריסה של גורמי חיזבאללה בדרום לבנון ואף בקרבת הגבול, הקמה של מערכים צבאיים נרחבים ומשוכללים, והצבת כמויות מרשימות של נשק בדרום לבנון, בניגוד מפורש ללשון ההחלטה ולמטרותיה;
- עלייה של פי 10 – על פי אומדן המבוסס על תמונת המודיעין – בכמות הנשק תלול המסלול (טילים ורקטות) שנצברו במחסני חיזבאללה בשנים אלה: מ-15,000 בקירוב ל-150,000 (שחלק ניכר ממנו כבר נשחק, אך עדיין משמר יכולות שמדינות מעטות מחזיקות בהן). ניסיונות סיכול מעטים מצד הגורם הימי ביוניפי"ל למניעת הברחת אמל"ח בעת האחרונה, אולי כדי להפגין עשייה לנוכח סימני השאלה, רק ממחישים מה יכול היה להיעשות במרוצת השנים ולא נעשה.
לכך יש להוסיף ראיות ראשוניות, בין היתר מחקירתם של אנשי חיזבאללה שנתפסו בדרום לבנון, לכך שנוצרו קשרי גומלין בעייתיים בין חיילי הכוח לבין גורמי הארגון בשטח, שבמסגרתם חיילי הכוח לא רק העלימו עין אלא אף סייעו במישרין לפעילות גורמי הארגון, מחשש לשלומם (בעקבות מקרים אחדים של איום, פגיעה ואף מקרה רצח של חייל אירי) או משיקולים אחרים. כמו כן, לא עשה הכוח דבר מאז ה-7 באוקטובר 2023 למניעת הירי המתמשך של חיזבאללה לעבר יעדים בישראל.
תגובתם החריפה של מזכ"ל האו"ם, וגורמים אירופיים ואחרים, לדרישת ישראל שהכוח יתפנה מאזורי הלחימה רק ממחישה עד כמה התפיסה במטה האו"ם ובמדינות המערב באשר לייעודו ולתפקודו מנותקת מן המציאות בשטח. התנהלותו הייתה בעייתית עוד לפני אוקטובר 2023, הוכחה כחסרת כל תועלת במבחן המאורעות מאז, והמהלך הקרקעי חידד ביתר שאת את כישלונו של הכוח במשימתו, ואת הלקח המתבקש עבור מקבלי ההחלטות בישראל.
כוחות בסמכות האו"ם – משענת קנה רצוץ
חומרת הכישלון של כוח גדול, מצויד היטב, שניתנו לו סמכויות רחבות, מציפה שאלה יסודית יותר הנוגעת לתפקידם העתידי של כוחות שמירת השלום של האו"ם הממלאים תפקיד בגבולותיה של ישראל מאז הסכמי שביתת הנשק של 1949. ההנחה שנוכחותם יכולה לתרום לביטחון ישראל הופרכה שוב ושוב, בין אם כאשר סולקו מסיני על פי דרישת מצרים ב-1967 ובין אם כאשר נוכחות אונדו"פ התאיידה כאשר החמיר המצב הביטחוני ברמת הגולן, בצידו הסורי של הגבול, עקב מלחמת האזרחים.
אוזלת היד – או גרוע מזה – של יוניפי"ל ומקביליו נובעת בין היתר מכך שמקור הסמכות שלו הוא ארגון שבו יש משקל מדיני מכריע לכוחות ומחנות שעמדתם כלפי ישראל עוינת ביסודה. עמדותיהן של רוסיה וסין, בעלות וטו במועצת הביטחון, כלפי ישראל במלחמתה, מבהירות מדוע אין מבחינת ישראל תוחלת להסדרי ביטחון שיחייבו גושפנקא של המועצה.
מכאן הצורך לבחון מחדש מרכיב זה של מהלכי הסדר עתידיים, בין אם בלבנון ובין אם במכלולים הפלסטיניים. אין חלופה ליכולת הפעולה הישירה של צה"ל בזירות בעלות משמעות אסטרטגית, כמו בקעת הירדן וכמו הפרימטר הביטחוני בעזה ובצפון. מעבר לכך, אם יידרש כוח חיצוני מסייע, יש להישען על מקור סמכות רב-צדדי – ולא בינלאומי, קרי האו"ם – שלישראל יש בו משקל משמעותי, כמו זה של כוח המשקיפים הרב-לאומי בסיני, ויכולת בקרה והשפעה על התנהלותו.
סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר
תמונה: Shutterstock / Sebastian Castelier
