כינון יחסים רשמיים בין ישראל לבהוטן: אחד המענים לתוקפנות הסינית באזור

הידוק היחסים בין שכנותיה לבעלות בריתה, ובראשן עם ישראל, הוא מענה הודי למדיניות הסינית באזור.

בראשית חודש דצמבר, לאחר שרשרת ההקמה של יחסים דיפלומטיים עם מדינות במזרח התיכון ובצפון אפריקה, כוננה ישראל יחסים עם ממלכה קטנה בדרום מזרח אסיה – בהוטן. ההחלטה של ממשלת בהוטן עולה בקנה אחד עם מדיניותה החדשה להיפתח לעולם, לגוון את כלכלתה ובעיקר לשמר את ריבונותה. בשונה מהסכמי החוץ שנחתמו בחודשים האחרונים, ההסכם עם בהוטן מהווה תזכורת למאבק הגדול שמתרחש באסיה בין הודו לסין ולמקומה המורכב של ישראל במשוואה זו.

התקשורת הישראלית מיהרה לשווק את הפוטנציאל הכלכלי הטמון במדינה, בעיקר בענף התיירות והמסחר, אך בשני תחומים אלו התרומה הישראלית מוגבלת. בהוטן ידועה בשמרנותה בצמצום ההשפעות הזרות לתחומה, ולכן היא מגבילה עד מאוד את מכסת התיירים במדינה. בהתייחס לנתונים דמוגרפיים המצביעים על אוכלוסייה המונה 800 אלף תושבים, הרי שהפוטנציאל המסחרי לישראל מוגבל. גם בתחום החקלאות, שבו ישראל ידועה במומחיותה, בהוטן מקבלת סיוע עוד טרם כינון היחסים עם ישראל באמצעות סוכנות הסיוע הלאומית (מש״ב) במשרד החוץ, ועל כן אין מדובר בשינוי סדרים אלא בהעמקת היחסים באמצעות הסרת חסמים בירוקרטיים, כגון הקלות בקבלת מימון לפרויקטים חקלאיים והסכם הדדי להגנה על השקעות.

הודו שימשה כמתווכת בין ישראל לבהוטן מפני תפקידה המשמעותי בתפיסת הביטחון ההודית. חשיבותה נובעת בעיקר ממקומה הגאוגרפי – היא שוכנת בהרי ההימלאיה ומהווה חיץ בין הודו לסין. חשיבותה של הממלכה עלתה בעקבות סיפוחה של טיבט לסין בשנת 1951, שגם היא שימשה כאזור חיץ. ברמת דוקלם שבשטחה של בהוטן קיים סכסוך גבולות עם סין בעל השלכות ישירות על ביטחונה של הודו: במידה שייפול לידיה של סין יעניק לה גישה לרצועה צרה המחברת את המדינות שבצפון מערב הודו לשאר המדינה.

עם סיומו של שלטון הראג’ בהודו, באוגוסט 1947, בחרה בהוטן במדיניות חוץ פרו-הודית והסכימה לנוכחות צבאית הודית לסיוע בביטחון המדינה. לאורך השנים הפכה בהוטן לשותפה חשובה של הודו בפעילות נגד קבוצות גרילה מיליטנטיות הקוראות תיגר על ריבונותה כמו ״חזית השחרור המאוחדת של אסאם״ (ULFA) ו״החזית הלאומית דמוקרטית של בודולנד״ (NDFB). בשנת 2003 יצאו הודו ובהוטן במאבק משותף נגד ארגונים אלו שזכה לשם ״מבצע השטח פנוי״ (Operation All Clear), והצליחו לפגוע בפעילותן במידה ניכרת.

לבהוטן אין גישה לים והיא תלויה בהודו למעבר סחורות ואנשים. הכלכלה הבהוטנית קשורה בטבורה לזו ההודית. המעבר לשינוע סחורות ליעדים כמו בנגלדש נעשה אף הוא דרך השטח ההודי. מלבד זאת, יצוא החשמל באמצעות מים, אחד מענפי הכלכלה הבולטים בבהוטן והמהווה 40% מההכנסות ו-25% מהתמ״ג של בהוטן, מיועד ברובו לשוק ההודי.

אך שורה של גורמים מכרסמים כעת ביתרונות של הודו באזור. בהיבט הפנימי, מהלכיה של בהוטן להקטנת התלות בהודו הביאו אותה לתקן בשנת 2007 את ״אמנת הידידות״ שעליה חתמה באוגוסט 1949. במסגרת התיקון בוטלה חובת בהוטן ״להיות מונחת על ידי הודו בניהול מדיניות החוץ שלה ולבקש את אישורה של הודו בתחום עסקאות הנשק״. החוזה המחודש שינה את הדינמיקה בין המדינות ואפשר לעצב מדיניות שאינה כבולה לתכתיבים הודיים. כיום שתי המדינות מחויבות ״לא לאפשר שימוש באדמותיהן לפעילות העשויה לסכן את האינטרסים הלאומיים של האחרת״. הצעדים לפתיחותה של בהוטן לעולם נבחנים בקפדנות על ידי הממשל ההודי, בעיקר מחשש כי סין עשויה לעשות שימוש בשאיפות אלו לאינטרסים שלה.

הקשר המסתעף בין הודו לבהוטן אותגר לא אחת על ידי סין, החותרת לכינון יחסים דיפלומטיים רשמיים עם בהוטן. בשנת 1996 הציעה סין ליישב את הסכסוך הטריטוריאלי בין המדינות. סין הציעה לבהוטנים לוותר על השליטה ברמת דוקלם, ובתמורה יוותרו הסינים על תביעתם בעמק יקורלונג ופסמונג בצפון מערב בהוטן. עסקה שכזו עשויה הייתה להעניק לממלכה הקטנה גבולות ברורים, אך בעקבות הדאגות הביטחוניות של דלהי העסקה נדחתה. מאז נמשך הלחץ של סין באזור דוקלם, ששליטתה בו תפגע ביתרון האסטרטגי של הודו. שיאו של המתח ברמת דוקלם הגיע למשבר בן 73 ימים בשנת 2017, כאשר הצבא ההודי נאלץ לחצות את הגבול ולסייע לבהוטן בעצירת הבנייה של כבישי הגישה הסיניים באזור. ביוני 2020 הובילה ההסלמה באזור לתקרית הקשה ביותר שנצפתה ב-45 השנים האחרונות, שבמהלכה מצאו את מותם עשרים חיילים הודיים.

אולם מסתמן כי האתגר המהותי ביותר עבור ניו דלהי הוא הפעילות הסינית בתוך בהוטן. אף על פי שלסינים אין עדיין יחסים רשמיים עם בהוטן הם מפעילים בממלכה הקטנה עוצמה רכה הקוסמת בעיקר לצעירים במדינה, המהווים כ-60% ממנה. הסינים מעניקים מלגות לימודים לאומנים ולספורטאים, וניכר גידול משמעותי במספר התיירים הסיניים המבקרים בבהוטן. צעירי הממלכה הקטנה כיום מעוניינים במשרות בתחום הטכנולוגיה ושואפים לכינון סדר כלכלי חדש. חלקם מכנים את היחסים בין בהוטן להודו ״יחסים נצלניים״. המשבר בדוקלם עורר חשש בקרב הבהוטנים ממשברים נוספים בין שתי הענקיות, ויצרו קרקע פורייה לדיון על אודות כינון יחסים עם סין. כמו כן, הבנייה הסינית הנמרצת של דרכי תעבורה באזור ההימלאיה ומחוצה לו שוחקת בהדרגה את היתרון הגאוגרפי של הודו. בהינתן התמריצים הנכונים לממשלת בהוטן, הזדמנויות מסוג זה עשויות לקסום לממשל הבהוטני.

לאור התפתחויות ואתגרים אלו אין זה מפתיע כי בהוטן הייתה למדינה הראשונה שבה ביקר נרנדרה מודי כראש ממשלה כשעלה לשלטון בשנת 2014. היה זה מהלך שנועד לסמל כי בתפיסה ההודית שכנותיה הקרובות ממוקמות בראש סדר העדיפויות במדיניות החוץ החדשה של מודי. בפועל, מעט התרחש מצידה של הודו אצל שכנותיה. סין המשיכה לפעול בכל המדינות השכנות, בראשן בנגלדש, נפאל וסרי לנקה. לצד זאת, התנהגות שחצנית מצד בכירי מפלגת השלטון בהודו כלפי שכנותיה, כמו זו של שר הפנים, אמית שאה, אשר כינה בספטמבר 2018 את המהגרים הבלתי חוקיים מבנגלדש ״טרמיטים״, לא הוסיפה נקודות להודו בתחרות עם סין.

ממשל מודי נאלץ להתמודד גם עם חילופי שלטון בבהוטן. בשנת 2018 יצאה בהוטן לבחירות הדמוקרטיות השלישיות בתולדותיה, ובחרה במפלגת Druk Nyamrup Tshogpa (DNT), מפלגה צעירה שנוסדה בשנת 2013, וסימנה כי בהוטן שואפת לשינוי הן ברמת הפנים והן ביחסיה עם העולם. סיסמת המפלגה ״לצמצם את הפער״ התמקדה בהפחתת אי-השוויון, בקידום שירותי בריאות ובבנייה מחודשת של הכלכלה הבהוטנית. תוצאות הבחירות הפתיעו את ממשל מודי, אשר קיים יחסים קרובים עם ״ממשלת העם הדמוקרטית״ היוצאת. חשיבותה של בהוטן דחקה בהודו לבצע מהלכים מיידיים. הראשון שבהם היה הזמנת ראש הממשלה הנבחר בבהוטן לביקור בזק בדלהי, שבמהלכו הסכימה הודו להמשיך לרכוש חשמל מבהוטן בתעריף גבוה מזה ששילמה עד כה. אך אלו היו רק סימנים ראשונים לשינוי שנדרש מצידה של הודו בכל הנוגע לבהוטן.

שיפור התדמית ההודית בממלכה וצעדים משמעותיים לצמצום השפעתה של סין באזור הם מהלכים הכרחיים, ומדינת ישראל עשויה להיות לעזר. על רקע מקומה הגאוגרפי בין שתי הענקיות האסיאתיות, הממלכה הקטנה מוצאת את עצמה מותקפת מעת לעת בכוחות סיניים. תקיפות אלו צפויות להתגבר כל עוד תסרב בהוטן להצטרף לתוכנית השאפתנית של סין ״החגורה והדרך״. עד כה נותרה בהוטן המדינה היחידה בשכנותה של הודו שלא הצטרפה לתוכנית, וכיתורה המלא של הודו מצד סין לא יושג ללא בהוטן. בהיבט הביטחוני, מדינת ישראל יכולה להציע לממלכה במזרח טכנולוגיה וסיוע ביטחוני מוגבר הכולל הכשרה צבאית וחימוש, בברכתה של הודו. לנוכח המתיחות הפנימית ורצונה של בהוטן בעצמאות מוגברת, כשברקע נושפת בעורפה הכלכלה השנייה בגודלה בעולם, על הודו להימנע מלהפעיל לחצים העשויים להיתפס כפטרוניים. הידוק היחסים בין שכנותיה לבעלות בריתה, ובראשן עם ישראל, הוא מענה הודי למדיניות הסינית באזור.

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר