נייר עמדה זה הינו תוצר של סדרת מפגשים שעסקו בחשיבה ובדיון קונספטואלי על אודות מדיניות היערכות לחירום אזרחי בישראל ברמות ובהקשרים שונים. בגיבוש ובניית נייר העמדה השתתפו: פרופ׳ לימור סמימיאן-דרש, פרופ׳ איל בן ארי, פרופ׳ אפרים ענבר, עו״ד מייק בלס, אל״מ (מיל׳) יורם לברן, סא״ל ד"ר איה דולב, רעות שפריר, ד"ר טלי לוי, ד״ר עמית שיניאק, פרופ׳ סא״ל עוזי בן שלום, ד״ר רוני טיארג׳אן-אור, ד״ר מיכאל רבי, ד״ר רותם ריטבלט. 

מבוא

מטרת מסמך זה הינה להניח תשתית מושגית לדיון על אודות מדיניות היערכות לחירום אזרחי בישראל. חלקו הראשון של המסמך דן במושג ״חירום״, תוך הבחנה בין חירום "ביטחוני״ ל"אזרחי״ והתייחסות למבני היערכות שונים בהתאם לסוגי חירום אלו. אנו מציעים שלושה צירים לבחינת מודלים של היערכות לחירום: הבחנה בין היערכות "לכול" (All-hazards approach) לבין התמחות נפרדת מבחינה ארגונית בהתאם לאירועים שונים (Single-hazard approach); מודל צבאי-ביטחוני כמסגרת היערכות עליונה ומרכזית או הפרדה בין מבנה צבאי לאזרחי; והיערכות בהתאם לציר זמן האירוע (בין אם מדובר בגופים הרלוונטיים לשלב מסוים של האירוע ובין אם לכל אורכו). בהמשך אנו פורסים שלושה עקרונות מנחים לקביעת מדיניות לעיצוב מערך היערכות לחירום: הטרגוניות מול התמחות מקצועית; היררכיית הגופים המדינתיים האחראים ומיקומו של הצבא בה; הבחירה בין ארגונים קבועים לבין ארגונים ארעיים לניהול אירוע החירום.

חלקו השני של המסמך מציע ניתוח השוואתי המתבסס על שלושה מקרי בוחן: ארה״ב, בריטניה ויפן. המסמך דן בתפיסות, במאפיינים ובמבנים שונים של היערכות לחירום במדינות אלו. בחלקו השלישי המסמך מתמקד במאפייני המקרה הישראלי תוך התייחסות לצמיחת העיסוק בחירום אזרחי בישראל ובתפיסות התרבותיות המעצבות את מודל ההיערכות לחירום בישראל. לסיום, המסמך מעלה סוגיות ארגוניות מרכזיות המציגות את הביטוי הממשי של ההבחנות שהוצגו בעת מימושן בעיצוב מערך חירום לאומי חדש.

הבחנות יסוד

חירום ביטחוני מול אזרחי: מהו מוקד החירום?

מושג החירום מתייחס לאירוע קיצון המתרחש לרוב באופן בלתי צפוי ודורש תשומת לב מיידית. בין אם מדובר במלחמה, ברעב, באסון טבע, במשבר פיננסי – המאפיין המשותף לאירועי חירום שונים הינו שיבוש השגרה על ידי שינוי שלילי, פתאומי ובלתי צפוי. על אף הקִרבה שבין מושג החירום למושגים דומים כגון משבר ואסון, ניתן להצביע על הבדל מרכזי ביניהם: במצב חירום, התוצאה הסופית איננה ודאית והפעולה בעקבותיו מניחה כי ניתן לשנותו ולתקנו. כלומר, אירוע חירום נתפס ככזה שניתן לנהלו באמצעות התערבות, לצמצם את היקפו ולמנוע את הפיכתו ל"אסון".

המונח "ביטחון" – security – נוגע לרוב להיבט הצבאי. בשפה העברית, ובייחוד בהקשר הישראלי, צבא וביטחון הפכו למונחים שקשה להבחין ביניהם. לעומת זאת, יש המייחסים את המונח "ביטחון" לדפוס רחב יותר מהקשרו הצבאי, ומבחינים בין מנגנונים שונים של ניהול מדינתי: המנגנון הריבוני – המושתת על חוק וכוח, המתבטא בניהול ושליטה של אזרחים בגבולות ובטריטוריה, והמנגנון הביטחוני – המושתת על מבנים מדינתיים שונים הפועלים יחדיו לניהול וויסות איכות החיים של האוכלוסייה (בריאות, חינוך וכו'). בהקשר זה, המונח "ביטחון" מוצא מן ההקשר הצבאי גרידא ומקבל משמעות של תחושת ביטחון בסיסית, שיכולה להתקבל משלל פעולות כמו חיסונים נגד מחלות, מצב כלכלי המתבטא בהיעדר מחסור ועוד.

אנו טוענים כי את המונח "חירום" לא ניתן להכפיף באופן בלעדי ו"אוטומטי" רק לביטחון צבאי. יתרה מכך, הפגיעות הכרוכות במצבי חירום ודרכי ההתמודדות עימן קשורות הן לסוגיות ביטחוניות/צבאיות והן לסוגיות אזרחיות. כמובן במקרים רבים האירועים עצמם גורמים ל"הפעלה" של מנגנוני ההתמודדות השונים, ולא פעם הם מחייבים פעולות ביטחוניות ואזרחיות כאחת. לאור זאת, ניתן לדבר על מספר זיקות בין אירוע החירום והיבטיו הצבאיים והאזרחיים:

1. אירוע חירום צבאי-ביטחוני שיש לו השלכות צבאיות (למשל, מלחמה או התקפות טרור על יעד צבאי)
2. אירוע חירום צבאי-ביטחוני שיש לו השלכות אזרחיות (למשל, מצב "העורף" במלחמה)
3. אירוע חירום אזרחי שיש לו השלכות אזרחיות (למשל, רעידת אדמה)
4. אירוע חירום אזרחי שיש לו השלכות צבאיות-ביטחוניות (למשל, בצורת)

לצד זאת, בשני העשורים האחרונים טשטשה "שגרת החירום" (צירוף המתאר התנהלות לאורך זמן בעת חירום מתוך צורך ורצון לחזור ולהפעיל חלק ממנגנוני השגרה כגון חינוך, שירותי בריאות וכדומה) את החלוקה הדיכוטומית שבין חירום אזרחי וצבאי. כך למשל תחום הסייבר, מצריך התמודדות חוצת מגזרים מבחינת יכולת הגילוי וההתמודדות, או התמודדות עם אסונות טבע באמצעות הצורך להשתמש ביכולות של הצבא. במצב זה, התשתיות הקריטיות הלאומיות משמשות את כלל המגזרים וסוגי האירועים, מעבר לאותה חלוקה דיכוטומית מוכרת.

במסמך זה אנו דנים בהיערכות למצבי חירום בזירה האזרחית, ובהתאם, במערך החירום האזרחי הנדרש. אנו מבקשים למקד את הדיון לא בגורמים השונים למצב החירום (מלחמה, טרור, מגפה) ולא במידת חומרת האירוע, כי אם בסוגים שונים של מנגנוני היערכות קיימים או מנגנונים שיש לייצר על מנת להיערך באופן מיטבי לאירועי חירום שונים, כך שניתן יהיה לנהל את הסביבה האזרחית שבה הם מתרחשים ועליה הם משפיעים.

מוכנות למצבי חירום מורכבת משלושה שלבים: היערכות (מראש), תגובה (תוך כדי או בסמוך לאירוע) ושיקום (קצר או ארוך טווח וחזרה לשגרה). בכל אחד מהשלבים עשויים להיות מעורבים גורמים וגופים שונים. ניהול זה נקשר לרוב ל"מדינה" (לַישות הריבונית). מצד אחד "מצב החירום" מאתגר את כוחה של המדינה לקיים את החוק והשגרה, ומצד שני מחזק את שליטת המדינה בחיי היום יום, למשל באמצעות חקיקה ייחודית או פעולות התערבות חריגות אחרות.

שוני בהיערכות ובמנגנונים לחירום ביטחוני מול אזרחי

בחלק זה נתמקד בניתוח המודלים הקיימים להיערכות וניהול מצבי חירום ונבחן את הזיקה שבין החירום הביטחוני והאזרחי. בנוסף, נדון ביתרונות ובחסרונות הטמונים במודלים השונים.

אנו מציעים שלושה צירים לבחינת התפיסות השונות של ההיערכות:

1. תחומי היערכות: היערכות "לכול" (באנגלית All-hazards approach) – מול התמחות מוכוונת אירועים מסוג אחד (באנגלית Single-hazard approach). ההנחה במודל ההיערכות "לכול" היא כי ניתן ליישם מודל גנרי למנעד רחב של מצבי חירום (אזרחיים או צבאיים) תוך שינוע משאבים לפי הצורך. ההנחה העומדת ביסוד היערכות לקטגוריה ספציפית הינה כי להתמחות באתגר מסוג מסוים יתרונות רבים.
2. צבא וביטחון כמסגרת היערכות מובילה: במדינות כגון ישראל היערכות לאירוע ביטחוני/צבאי נתפסת לעיתים כמודל הרלוונטי להתמודדות עם מנעד רחב של אירועים. על פי תפיסה זו, המערכת נבנית סביב היכולת להתמודד עם מצב של מלחמה, כשההנחה היא שמלחמה היא תסריט החירום הקשה ביותר, ועל כן ההיערכות לתסריט זה מתאימה להתמודדות עם כל מצב חירום אחר.
3. מסגרת זמן ההיערכות: היערכות של מוסד קבוע או הקמת ארגון (אד-הוק) המותאם לאסון מסוים. לחילופין, יש אפשרות לשילוב בין ארגון קבוע לבין ארגון אד-הוק (למשל, בין רשות חירום לאומית קבועה לבין מנהלת זמנית לצורך חדש שאינו כלול בתפקידיה). כמו כן, בחינת ניהול אירועים על ציר זמן מקנה יכולת אבחון של צרכים משתנים ומתן הכלים הנדרשים להתמודדות עימם.

עקרונות לתכנון מערכי חירום

על רקע זה, בקביעת מדיניות לעיצוב מערך ההיערכות לחירום יש לשקול שלושה אשכולות מושגיים. נדגיש כי הנושאים הבאים אינם עוסקים בבנייה הארגונית הספציפית של מערך זה או אחר, אלא בשאלות העקרוניות הנוגעות לעיצוב מערכי חירום.

הטרוגניות מול התמחות מקצועית. האם יש לעצב מערך הנשען על הגישה של All-hazards כמאגם משאבים של גורמי מקצוע שונים לתת מענה משותף רחב לשלל אירועים? לחילופין, האם יש לעצבו כגוף היערכות שנועד לטיפול באירוע מסוג מסוים שיכול בזכות גמישותו הארגונית (והמשאבים הארגוניים שלו) לתת מענה גם לאירוע אחר של חירום?

היררכיית הגופים האחראים (ומיקום הצבא בפרט). מהם הגופים המדינתיים המופקדים על ההיערכות לחירום? האם נכון שגופים שמומחיותם היא מוכנות לחירום ביטחוני-צבאי יעסקו כברירת מחדל גם בחירום אזרחי? האם יש לאפשר לארגונים צבאיים יעילים בתחומם לפעול בשלל אירועי חירום רק בשל יעילותם הארגונית? מהם החסרונות שבהפעלת יחידות צבא בהקשרי חירום אזרחי?

ארגונים קבועים מול ארגונים ארעיים. מהם ההבדלים בין ארגוני ניהול חירום ממוסדים וקבועים לבין ארגונים המוקמים לצורך טיפול באירוע מסוים? לחילופין, מהם היתרונות והחסרונות של שימוש בגופי היערכות קיימים לעומת הקמת מנהלות חדשות אד-הוק לאירועים שונים ? האם כדאי להקים מערך בעל מבנה קבוע שמאפשר בצורה מודולרית יצירת תת-מערכי אד-הוק בהתאם לאירוע?

טבלה 1. אשכולות מושגיים לקביעת מדיניות לעיצוב מערך ההיערכות לחירום

הממד ההשוואתי

חלק זה דן בממד ההשוואתי של היערכות וניהול מצבי חירום. נבחרו שלושה מקרים של מדינות דמוקרטיות ומתועשות – ארה"ב, בריטניה ויפן – המדגימים שלושה מודלים גנריים מרכזיים להיערכות מדינתית לניהול חירום אזרחי.

מקרה הבוחן של ארצות הברית (ארה״ב)

ארה״ב הינה רפובליקה בעלת מבנה פדרלי שהינו איגוד ישויות פוליטיות ריבוניות למחצה (50 המדינות) תחת שלטון מרכזי. התשתית המשפטית בה אינה מתייחסת למצבי חירום מהותית ואינה מגדירה מהו מצב חירום, אלא מתמקדת ביוזמות חקיקה ייעודית לטובת ניהול מצבי חירום והסדרת הסמכויות של גופי ממשל בחירום. תפיסת ההיערכות וניהול החירום מתאפיינים במתח בין הצורך לאפשר תגובה מהירה למצבי משבר לבין ריסון סמכויות הממשל המרכזי. מאז פיגועי 11 בספטמבר והתגברות איומי הטרור, תחום ההיערכות לחירום נתפס בארה״ב כחלק משגרת המשילות, והקמת מערכת היערכות לאומית נעשתה מתוך תפיסה של היערכות למנעד רחב של איומים אפשריים (אסונות טבע כדוגמת שיטפונות, מגפות, מתקפות סייבר ועוד).

מערכת ההיערכות הלאומית לחירום מתפקדת מתוך מבנה מורכב של שיתוף פעולה ותיאום בין רמות ממשל שונות, סוכנויות פדרליות, מדינתיות ומקומיות וארגונים לא-ממשלתיים. הסוכנות הפדרלית לניהול מצבי חירום (Federal Emergency Management Agency – FEMA) היא הסוכנות המרכזית לתיאום התגובה לאסון וסיוע לאוכלוסייה שנפגעה. היא מספקת משאבים (כגון ציוד, מימון או כוח אדם) ותמיכה למדינות ורשויות מקומיות. הפעלת הסוכנות לסיוע מחייבת פנייה של מושל המדינה לנשיא ארה״ב. במצבי אסון שבהם הסוכנות איננה יכולה לספק סיוע, צבא ארה״ב יכול להשתלב במענה, אך הפעלתו נעשית במקרים חריגים בלבד ורק לאחר הוראה מהממשל הפדרלי. הסוכנות מסונפת למשרד לביטחון המולדת (Department of Homeland Security – DHS) , מצב המשקף את התפיסה המכלילה את ניהול החירום במסגרת הביטחון הלאומי. תפקידו של משרד זה הינו לספק הגנה מפני אירועי טרור, תגובה לאירועי חירום, תיאום הסוכנויות הפדרליות ושיקום ממצבי חירום. ברמה המדינתית, בכל המדינות פועלים משרדים לניהול חירום שמטרתם תיאום התגובה לאסונות תוך שיתוף פעולה עם הסוכנות הפדרלית. הרשות המקומית היא המגיבה הראשונה יחד עם גופים כמו כיבוי אש, משטרה ושירותי רפואה דחופה, כשלצידן ישנו הצלב האדום האמון על מתן תמיכה לוגיסטית וסיוע רפואי לנפגעים במצבי אסון. קוד תרבותי מרכזי המאפיין את ארצות הברית הוא האוטונומיה של הפרט, מאפיין המכתיב מידה גבוהה של עצמאות ואחריות של פרטים, וזו מתורגמת לפעילויות של הכנה לאירועי חירום והתמודדות עימם בעת התרחשותם.

יתרונות וחסרונות. מבנה הניהול של מצבי החירום בארה"ב הינו מורכב. ראשית, ישנו יתרון בתיאום ושיתוף מידע בין-ארגוניים ובין רמות הניהול השונות. יתרון זה נעוץ בהכללת כל הגופים החשובים להתמודדות עם מצבי חירום תחת "קורת גג" ארגונית אחת המאפשרת איגום משאבים ויכולות. יחד עם זאת, המורכבות עלולה לסרבל את תהליך ההתמודדות ולעכב את יכולת התגובה, בייחוד במצבים שבהם קשה לקבוע מי הגורם האחראי, ומי מחליט על סדרי העדיפויות. שנית, התלות הגבוהה של הרשויות המקומיות והמדינות במימון הפדרלי עלולה ליצור פערים תקציביים ולעכב את התגובה למצבי החירום. שלישית, מבנה זה עלול ליצור בעיות תקשורת בין היחידות השונות.

מקרה הבוחן של בריטניה

בריטניה הינה מונרכיה חוקתית פרלמנטרית, ומשטרה ריכוזי בהשוואה לארה"ב. היא מורכבת מארבע אומות (אנגליה, ווילס, סקוטלנד וצפון אירלנד) בעלות מידות שונות של אוטונומיה, ומחולקת למחוזות שהינם חלשים באופן משמעותי ממדינות בארה"ב. בשונה מהמצב בארה״ב, ההיערכות וההתמודדות עם מצבי חירום בבריטניה הוגדרו והוסדרו משפטית בחוק לאומי. חלקו הראשון מגדיר מהו מצב חירום על ממדיו המרכזיים, תוך מיקוד בהיקף מקומי וקטן. החלק השני מתמקד במצב חירום כמצב קיצון חמור שהשלכותיו מעבר לרמה האזורית. המנעד כאן הוא רחב ונע בין אובדן חיי אדם לבין פגיעה ברכוש, הפרעה לאספקת אנרגיה או דלק וכו'. ממד שני מציג אירוע המאיים לפגוע בסביבה כדוגמת זיהום מקורות מים, פגיעה בצמחייה ובבעלי חיים. הממד השלישי מתמקד במלחמה או אירוע טרור שמאיים להסב נזק רציני לביטחונה של בריטניה. מכאן, מערכת ההיערכות הלאומית לחירום במדינה מושתתת על תפיסה של היערכות לכל האיומים.

מערכת היערכות וניהול מצבי החירום פועלת מתוך שיתוף פעולה בין הממשלה, סוכנויות ממשלתיות, רשויות מקומיות וגופים לא-ממשלתיים. ברמה הלאומית, משרד הפנים הוא המוביל במצבי חירום, בכלל זה אירועי טרור או אסונות טבע. המשרד אמון על ריכוז נושא החירום, הכשרה וביצוע הוראות החוק, בעוד שהרשויות האחרות נותנות מענה אופרטיבי למצבי חירום. משרד הפנים כולל שלושה גופים: הראשון האמון על תיאום פעילות בנושא ודיווח לשר הפנים; השני על ניהול סיכונים, והבראה ממצב חירום; ושלישי ועדת מומחים מולטי-דיסציפלינרית. בכל מחוז ישנם שני גופים: אחד המקביל לוועדת המומחים ברמת המדינה והאחר שהינו פיקוד חוסן מחוזי. ברמה המקומית, הרשות המקומית היא המגיבה המיידית לאירוע חירום ואמונה על תיאום בין שירותי חירום מקומיים וסיוע לתושבים באמצעות קבוצת תיאום אסטרטגי המכילה נציגות של הרשות המקומית ושל ארגוני הצלה וארגונים מקומיים נוספים. במידה שהרשות המקומית אינה יכולה לספק מענה ראשוני, קבוצת התיאום האסטרטגי פונה לגופים לאומיים לעזרה. בריטניה פועלת לשיתוף הציבור במנעד האיומים העומדים בפני המדינה, להעלאת המודעות להיערכות ברמה הציבורית והארגונית, ולתמיכה בגיבוש תוכניות תכנון ותגובה של רשויות מקומיות ושירותי חירום נוספים.

יתרונות וחסרונות. יתרונות המערכת הבריטית נעוצים, ראשית, במבנה ארגוני סדור ואחיד ברמה המקומית והלאומית המאפשר יצירת קווים מנחים משותפים לכל המדינה. שנית, המבנה מאפשר הקצאת משאבים בצורה שוויונית בין כל אזורי המדינה. שלישית, המערכת מאפשרת הפעלה מהירה יחסית של פעולה בין-ארגונית (החוצה גופים ורמות ממשל) כיוון שהיכולות והמשאבים קיימים כבר בכל יחידה טריטוריאלית. רביעית, ההפרדה הפורמלית בין גופים האחראים להתוויית מדיניות לבין גופים האמונים על ביצוע מדיניות מעניקה בהירות לגבי סמכויות, בקרה ודין וחשבון. החיסרון המרכזי של מערכת זו טמון בחוסר התאמה פוטנציאלי של הארגון למאפיינים מקומיים. חיסרון נוסף בהקשר זה הוא שׅכפול המשאבים והמומחיות בין כל היחידות הגאוגרפיות.

מקרה הבוחן היפני

יפן היא מדינה בעלת משטר ריכוזי הקובע את המדיניות בנושאים רבים. התפקיד הסמלי המדינתי מגולם בקיסר, ואילו התפקיד הניהולי מוענק לראש הממשלה. זוהי מדינה הנתונה לאסונות טבע רבים הכוללים רעידות אדמה, צונאמי, מפולות שלג ומפולות הרים, אש, גשם כבד מאוד, ולבסוף התקפות טרור ומחלות מידבקות. אין פלא אפוא שמוקד ההיערכות לחירום הוא באסונות טבע. ההיסטוריה של המדינה כמדינה טוטליטרית היוותה רקע ליצירת המערכת הפוליטית העכשווית שנועדה לשלול את הפוטנציאל השלילי של משטר כזה. גם מערכת ההיערכות לחירום של המדינה משקפת ראייה זו, ואחד המאפיינים המרכזיים שלה הינו ביזור תוך התמקדות בהקמת ארגוני חירום עם מוקד אחד (single-hazard approach) ותשתית משפטית נפרדת לכל רשות (למשל חוקים נפרדים ללחימה באש, היערכות לרעידות אדמה או ניהול של נהרות). בכל מערכות החירום הדגש הוא על הקלת המשמעויות השליליות של אסונות (mitigation).

מערכת הטיפול וניהול מצבי החירום מורכבת משלוש רמות: מרכזית/לאומית, מחוזית ומקומית. בראשה עומדת ועדה לניהול אסונות תחת ראש הממשלה. ועדה זו יוצרת תוכנית לאומית לניהול אסונות (המותאמת אחרי כן לרמה המחוזית והמקומית) ומתחזקת את מערכת התקשורת בין הרמות. ההיגיון העומד ביסוד המערכת הוא מלמטה כלפי מעלה (bottom-up): הרשות המקומית מגיבה לאסון ואם עולה הצורך היא פונה למחוז, וכשעולה צורך נוסף פונה לשלטון המרכזי. על מנת לשמור על עצמאות הרשות המקומית והמחוז, הממשל הלאומי יכול להציע פתרונות אך אינו קובע אותם. רק במקרים קיצוניים – למשל רעידת אדמה בקנה מידה גדול, הפרת סדר גדולה מאוד או פלישת כוחות של מדינה חיצונית – רשאי הממשל המרכזי להגיב ישירות.

יחד עם זאת, חשוב להדגיש כי ריבוי אסונות הטבע שהמדינה עוברת הביא למודעות ציבורית ופרטית גבוהה לגבי מוכנות יומיומית ולהבנת הצורך לחיות עם אסונות. ביטוי אחד לכך הוא דגש חזק על הסתמכות עצמית ברכישת ציוד, מזון, מים וידע על דרכי מילוט ומרכזי סיוע מקומיים. במרכזים אלה ישנה תשתית לתמיכה באוכלוסייה לפרק זמן של שלושה עד שבעה ימים. כבר מילדותם יפנים לומדים בתוכניות לימודים רלוונטיות בבתי ספר, מבצעים תרגילים, וצופים בשפע שלטים לגבי התנהגות רצויה והימצאות מקלטים. אלו מלווים בקמפיינים ייעודיים המשתמשים בקומיקס (״מאנגה״), אנימה, ואייקונים שונים.

יתרונות וחסרונות. חוזקות המערכת היפנית נובעות מכך שהגוף האחראי להפעלת מערכת החירום וניהולה הוא הקרוב ביותר ובעל הידע הרב ביותר הנוגע למקום ולאירוע החירום, מצב המאפשר תגובה מיטבית לאתגרים המקומיים. שנית, המערכת בנויה על עירוב גורמים לאומיים רק לאחר שמוצו המשאבים המקומיים והמחוזיים, הסדר המבטיח חיסכון במשאבים. שלישית, זוהי מערכת המבוססת על מעגלים של אחריות אישית, קהילתית וקבוצתית, כך שבחירום ישנה התגייסות רחבה ומהירה של האוכלוסייה להתמודדות. בין החסרונות אנו מוצאים, ראשית, שגיוס משאבים ומומחיות שאינם נמצאים ברמה המקומית עלול לקחת זמן יקר. שנית, מערכת זו מקשה על יצירת פעולה לאומית רחבת היקף. שלישית, תיתכנה בעיות תקשורת בין הרמות השונות, כיוון שלפי החוק הרמה הלאומית יכולה רק לייעץ לרמות שמתחתיה.

טבלה 2. סיכום מקרי הבוחן

המקרה הישראלי

במהלך 76 שנות עצמאותה הייתה ישראל מעורבת בשבע מלחמות רשמיות, מספר רב של פעולות צבאיות וסכסוך מתמשך עם שכנותיה. בהתאם, ההיערכות וההתמודדות עם מצבי חירום נעשו לרוב במסגרת ביטחונית-מלחמתית: הסביבה האזרחית נתפסה כחלק מן המאמץ המלחמתי הרחב, תחת ההמשגה המרכזית של "עורף". בדומה, הגבולות בין שני התחומים – החירום הביטחוני/צבאי והחירום האזרחי – היטשטשו לאורך השנים מבחינת המוכנות וההיערכות. מקום המדינה ועד היום נוצרה חקיקת חירום ענפה המהווה תשתית משפטית לסדרי ניהול מערך החירום.

עיסוק ממוקד בחירום אזרחי החל כתגובה למלחמת המפרץ הראשונה (ירי טילים לעבר ישראל עם חשש לשימוש בנשק כימי) שהובילה לשינוי תפישתי וארגוני בהקמת פיקוד העורף. התהליך התעצם במלחמת לבנון השנייה (2006), שבה חוסר הטיפול בזירה האזרחית שנפגעה מטילי המלחמה נתפס ככישלון של המדינה, ובפרט של רשויות החירום המדינתיות. בשנת 2007 הוקמה רשות החירום הלאומית (רח"ל) מתוקף החלטת ממשלה שהטילה את האחריות הכוללת לטיפול בעורף על שר הביטחון. בהחלטה אחרת הוגדר כי רח"ל תשמש גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ותסייע בידו לממש את אחריות-העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום. בשנת 2009 שולב מטה משק לשעת חירום (מל"ח) עם רח"ל, על מנת לאחד ארגונית שתי מסגרות הכפופות לשר הביטחון.

מבחינה תרבותית, בניגוד ליפן וארצות הברית שבהן התפיסה הרווחת מדגישה התארגנות ואחריות אישית בהכנה לקראת והתמודדות עם אתגרי החירום, ישראל מתאפיינת בציפייה של האזרחים שהמדינה תדאג לכל צורכיהם. בה בעת יש קבוצות (למשל התנועה הקיבוצית או התאגדויות של החברה החרדית) שהמבנה החברתי-הקהילתי שלהן מאפשר הסתמכות עצמית במידה רבה יותר. העובדה שישראל נמצאת מאז היווסדה במצב חירום מתמשך מעצימה דפוסים אלו.

סיכום ודילמות מרכזיות

לסיכום, נציג סוגיות ארגוניות מרכזיות לקביעת המדיניות בתחום. עד כה עסק הדיון בשאלות מושגיות ובעקרונות המרכזיים של מערכי החירום, וכעת נתמקד באתגרים הארגוניים הקונקרטיים הכרוכים בבניית מערך חירום אזרחי בישראל.

טיב מודל ההיערכות – הדילמה הראשונה מאפיינת כל מערך המבוסס על פעולה קולקטיבית מתואמת: הבחירה בין מודלים כוללניים (All Hazards) לבין מודלים ממוקדים (Single-hazard) בהיערכות הארגונית למצבי חירום שונים. בין הסוגיות המרכזיות כאן מצויות גמישות בהפעלה, שימוש אפקטיבי במשאבים, פיתוח מיומנות מקצועית, אופני התקשרות, או התגבשות סביב מטרה משותפת. דילמה זו מתעצמת במצב הנוכחי, שבו לא רק השתנו האיומים בצורה שאינה מאפשרת התמודדות מספקת על בסיס החלוקה האזרחית/צבאית הקלאסית, אלא שמגוון האתגרים אף נפרס על גבי סוגיות רבות יותר מהעבר.

בין אוטונומיה לשיתוף פעולה – הדילמה השנייה קשורה לאיזון שבין שמירה על אוטונומיה של היחידות המרכיבות את המערך לבין מאפייני שיתוף הפעולה ביניהם וסוגיהם. דילמה זו חשובה בייחוד לגבי רשויות מקומיות שקשורות לשטח ובעלות הידע המעמיק ביותר לגבי הצרכים הנובעים ממצב החירום, אך גם תלויות בגופים אחרים להסתגלות מוצלחת. השאלה היא כיצד ניתן להשיג אפקט משולב וקולקטיבי, לצד שמירה על זהותם, יכולתם המקצועית וסמכותם של הארגונים המרכיבים את המערך. לדוגמה, חלוקת העבודה בין גופים מוכווני מדיניות ותכנון, גופים אופרטיביים וגופי תיאום וקישור אמורה להתעצב על מנת להשיג את הפעולה הקולקטיבית האופטימלית.

הליבה הדומיננטית – בהמשך לכך, הדילמה השלישית נוגעת לליבה הארגונית שסביבה נוצר ומתעצב מערך החירום. ליבה זו חייבת לספק יכולות חיוניות, אך אסור לה להאפיל על המרכיבים האחרים ולגרום להם תחושת חוסר אונים או לגזול מהם את תחושת ההשתתפות וההכרה. דילמה זאת נסבה סביב השאלות "מי מנהל?" ו"איך הוא מנהל?". שאלות אלו נובעות מהרקע ההיסטורי, התרבותי, הפוליטי והכלכלי של כל מקרה לאומי. במקרה הישראלי, השאלה הקונקרטית שנובעת מכך היא: "מהו תפקידו של פיקוד העורף?", בייחוד על רקע מצב שבו תחום החירום עבר רדוקציה ל״בואו נשתמש בצבא לעשות את הכול״. קרי, מה משמעויות המתח שבין מודל המבוסס על ליבה ביטחונית לבין מודל המבוסס על ליבה אזרחית?

יחסי הגומלין בין מרכיבי מערך ההיערכות – הדילמה הרביעית קשורה לפוטנציאל התגבשות קליקות וקידום אינטרסים חלקיים במערך. כל ארגון הוא זירה לפעילות פוליטית ומערכי החירום אינם יוצאי דופן בכך, אך לנוכח הצורך ביעדים משותפים מוטל על המנהיגים לרתום את כלל המרכיבים למאמץ המשותף ולמנוע נטייה לקידום יעדים של חלקים בלבד. דילמה זו קשורה לזיהוי מראש של המוקדים שעלולים להוות חסימות לפעולה משותפת.

בין רמת המקרו לרמת המיקרו – הדילמה החמישית נוגעת לתרגום דרישות רמת המקרו לרמת המיקרו הביצועית. מערך החירום חייב להיות מסוגל לתרגם את ההבנות וההוראות של הרמה הלאומית (האסטרטגית) למרשמים קונקרטיים ברמה המקומית. דילמה זאת שופכת אור על ה"אחראים" המקומיים לפירוש ההוראות ממעלה ההיררכיה, והפיכתן להוראות בנות ביצוע וחלוקת המשאבים בצורה מיטבית.

המנגנון הנורמטיבי – הדילמה השישית נוגעת הן למעמד החוקי של הגוף המרכזי האמון על ההיערכות לחירום והן למנגנונים השונים שדרכם מתבצעת פעולת ההיערכות והתגובה לחירום. המעמד החוקי חשוב מאוד כיוון שהוא מעצב את הדינמיקה שבין הגופים השונים במבנה ההיררכי או הרשתי, וכן את המידה שבה יש למבנה כולו אוטונומיה (היכולה למשל להבטיח משאבים ותכנון ארוך טווח, בניית זהות מקצועית או ניהולית נפרדת, ומידה של עצמאות בקבלת החלטות).

סדרת הפרסומים “ניירות עמדה” מטעם המכון מתפרסמת הודות לנדיבותה של משפחת גרג רוסהנדלר